IV SA/Wa 1607/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. K., H. K. i M. M. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym aktem Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] czerwca 2017 r. orzekającą w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Organ administracji przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy: M. K., H. K., A. M. i M. M. są współwłaścicielami działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w [...]. Wnioskiem z [...] marca 2015 r. H. K. i A. M. wnieśli o wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w obrębie nr [...] zmian przebiegu granic i powierzchni nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...]. Wnioskodawcy żądali zmian w zakresie przebiegu granic i powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], podnosząc, że na przestrzeni lat Gmina [...] bezprawnie weszła w posiadanie 1051 m2 nieruchomości (tereny położone od strony rzeki [...]). W oparciu o robotę geodezyjną o nr [...] zarejestrowaną w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod numerem [...] pozbawiono wnioskodawców władztwa nad gruntami położonymi od strony ulicy [...] poprzez nieuzasadnione twierdzenie, że znajdujący się do [...] czerwca 2012 r. kolektor sanitarny na nieruchomości został źle wytyczony podczas inwentaryzacji dokonanej w 1993 r. oraz że poszerzono ulicę [...], zmniejszając przy tym powierzchnię działki. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmówił wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w obrębie nr [...] zmian przebiegu granic i powierzchni nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...]- według stanu z lat 1954 - 1955. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku poprzez sprostowanie ewidencji w żądanym zakresie, a także, że dokumentacja załączona przez wnioskodawców nie może stanowić podstawy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, gdyż nie mieści się w katalogu dokumentów określonych w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, mogących stanowić podstawę ujawnienia zmian przebiegu granic działek ewidencyjnych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że podczas założenia operatu ewidencji gruntów miasta [...] w roku 1964 działka oznaczona była numerem [...], zaś jej powierzchnia została wówczas określona jako 0,3783 ha. Przebieg granic został wówczas okazany na gruncie i przyjęty bez zastrzeżeń przez jej użytkownika J. K.. W ramach przeprowadzonej w latach 1978 - 1980 procedury odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obrębu [...] dokonano ustalenia granic tego obrębu ewidencyjnego z gruntami zajętymi przez rzekę [...]. W trakcie tych czynności ustalony został między innymi przebieg południowej granicy działki nr [...] przylegającej do rzeki. Punkty graniczne obrębu nr [...] i obrębu nr [...] oraz wyznaczające zarazem granicę rzeki [...] zostały zastabilizowane w terenie znakami granicznymi, co opisano w protokole granicznym z [...] września 1979 r. Pozostałe granice działki zostały przyjęte zgodnie z danymi wynikającymi z planu scaleniowego wsi [...] z 1933 r. Powierzchnia działki wynosząca 0,3659 ha w granicach określonych rozgraniczeniem z rzeką [...] oraz planem scaleniowym wsi [...] została przyjęta bez zastrzeżeń i bez uwag do ustalonego stanu władania oraz potwierdzona podpisem Z. M. w protokole ustalenia i ogłoszenia stanu władania obrębu nr [...]. W oparciu o przeprowadzone czynności Prezydent Miasta [...] ostateczną decyzją z [...] grudnia 1981 r. nr [...], orzekł o rozgraniczeniu części gruntów miasta [...] obrębu ewidencyjnego nr [...] z gruntami między innymi obrębu ewidencyjnego nr [...]. M. K. i H. K. wnioskiem z [...] lipca 2017 r., uzupełnionym pismem z [...] lipca 2017 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2017 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2017 r. został uzupełniony przez M. M. (współwłaściciela działki nr [...]) pismami z [...] listopada 2017 r. i z [...] stycznia 2018 r., w których strona postępowania wskazała, że właściciele działki o nr [...] nie zostali powiadomieni o zmianach powierzchni działki na przestrzeni 60 lat, nie zamieszczono obwieszczenia o założeniu nowej ewidencji gruntów dla dzielnicy [...] oraz o zakończeniu odnowy ewidencji przeprowadzonej w 1980 r. dla dzielnicy [...]. Działka nr [...] uległa zmniejszeniu o ponad 1000 m2. Po rozpatrzeniu wniosku M. K. i H. K. Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] czerwca 2017 r., gdyż nie stwierdził wystąpienia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. M. K., H. K. oraz A. M. i M. M. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] lutego 2018 r. domagając się jej uchylenia i stwierdzenia, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzje z [...] lutego 2018 r. Główny Geodety Kraju nie stwierdził, aby decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] czerwca 2017 r. była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Skargę na decyzję z [...] kwietnia 2018 r. wnieśli M. K., H. K. i M. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej - k.p.a.) i art. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawych i przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i tym samym pominięciu twierdzeń i dowodów wskazanych przez skarżących; art. 104 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie sprawy co do istoty, a kluczową w sprawie była kwestia rażących błędów w mapach ewidencyjnych, których to nie dostrzegł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z [...] czerwca 2017 r.; art.138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ustawa z dnia 19 maja 1989 r. Prawo geodezyjno kartograficzne w zw. § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skarżący wnieśli o uchylenie i wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2018r. skarżący podnieśli, że we wniosku z [...] marca 2015 r. w rzeczywistości żądali przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego na koszt Gminy [...]. Prezydent Miasta [...] i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie odnieśli się do wniosku skarżących, czym dopuścili się rażącego naruszania prawa (pismo procesowe k. 71). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2018, poz. 1302 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.) – dalej k.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W jego świetle, wadą nieważności są dotknięte decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Kluczowa jest też kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia wobec zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się w tym kontekście do zarzutów skargi należy wskazać, co następuje: Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2016, poz. 1629) - dalej: p.g.k. ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Aktualizacja informacji zawartych w operacie ewidencyjnym należy do zadań właściwego miejscowo starosty. Organ ten wprowadza stosowne zmiany do bazy danych z urzędu lub na wniosek osób zainteresowanych na podstawie dokumentów stanowiących podstawę wpisu. W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2016, poz. 1034) aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, w celu ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, czy też wyeliminowania danych błędnych. Przebieg granic działek ewidencyjnych, zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Zmiana przebiegu granic i powierzchni nieruchomości nie może nastąpić poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej. Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to więc i zmiany przebiegu granicy, co wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji. Osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów (m.in. powierzchni i granic gruntów) na żądanie starosty są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Innymi słowy, dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 782/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić należy stanowisko organu, że A. M. i H. K. wnioskując o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic i powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] nie przedstawili Prezydentowi Miasta [...] żadnych dokumentów wskazujących na rozbieżność pomiędzy danymi zawartymi w tej ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, które zgodnie z przepisem § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dawałyby podstawę do ujawnienia innego przebiegu granic działki niż wykazywane w ewidencji. Ponadto dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków wskazują na stan aktualny działki. Ewidencja gruntów i budynków nie służy ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznych związanych ze stanem właścicielskim gruntów, co oznacza, że organ ewidencyjny nie może dokonać zmian na podstawie dokumentów sporządzonych przed kilkudziesięcioma laty, po których nastąpiły kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków według stanu na lata 1945 – 1955 spowodowałaby powstanie skutków prawnych z mocą wsteczną, co byłoby niedopuszczalne (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1558/10, dostępny w CBOSA). Postępowanie ewidencyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej może służyć dokonaniu zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, o ile przesłanką takich zmian są konkretne dokumenty lub zdarzenia prawne, na podstawie których właściwy organ, z mocy prawa, miałby obowiązek dokonania nowego wpisu. Postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków nie służy weryfikacji danych zawartych w tej ewidencji odnośnie kwestii własności, powierzchni czy przebiegu granic nieruchomości, których podstawą byłyby własne ustalenia organu ewidencyjnego wynikające z oceny danych i dokumentów stanowiących podstawę wcześniejszych wpisów. Przedłożone przez wnioskodawców dokumenty wraz z wnioskiem o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków nie stanowiły dokumentacji geodezyjnej określającej przebieg granic działek ewidencyjnych, sporządzonej w ramach jednego z postępowań wymienionych w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie zawierały numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej nr [...] według standardów określonych § 61 rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków w oparciu, o które można byłoby ewentualnie wykazać przebieg granic tej działki według wskazywanego przez wnioskodawców stanu z lat 1954-1955, zatem zasadnie organ stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmawiając wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków nie naruszył przepisów prawa materialnego. Nie można również kwestionować stanowiska organu, że zarzucane decyzji z [...] czerwca 2017 r. naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym nie stanowią rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. skutkującego stwierdzenie nieważności wskazanego rozstrzygnięcia. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane tyko w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 223/16), a poza tym, sankcji nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10). Zarzucany przez skarżących brak rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta [...] i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosku o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego są bezprzedmiotowe i nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2017 r. Należy wskazać, że podjęte przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego czynności i prawidłowość określenia przedmiotu postępowania zostały poddane kontroli sądowej w toku postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pod sygn. akt II SA/Bk 610/17. Za stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] czerwca 2017 r. nie przemawia także okoliczność orzekanie w niniejszej sprawie przez osoby nieuprawnione. Wydanie orzeczenia przez pracownika organu administracji publicznej lub organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu może stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś do nieważności decyzji. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, albowiem organ przeanalizował wnikliwie sprawę we wszelkich jej aspektach. Odzwierciedlenie tej analizy znalazło swój wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organy uczyniły zadość wymogom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. opierając swoją ocenę na przekonujących podstawach, przedstawiając obszerną argumentację w treści decyzji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji.