II SA/Bd 659/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Starosta [...] umorzył postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa Polskiego, na podstawie wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, Zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] marca 1980 r. część nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] o pow. 0,6101 ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], stanowiącej uprzednio własność M. L.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 1981 r., nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w S. ustalono na rzecz M. L. odszkodowanie za część nieruchomości przejętej na rzecz Państwa Polskiego na podstawie Zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...] marca 1980 r. w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego w mieście S. położonych w rejonie ulic: [...], [...] i [...] oraz ich podziału na działki budowlane. Pismo Dyrektora Zarządu Gospodarki Terenami Odszkodowanie z dnia [...] grudnia 1981 r. zawiera prośbę o przekazanie odszkodowania w wysokości [...] zł na książeczkę oszczędnościową skarżącej. Dalej organ wskazał, że decyzja z dnia [...] listopada 1981 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], stwierdzającą nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z powodu wydania jej bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu k.p.a. Organ I instancji wskazał, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wszczętym na wniosek skarżącej z [...] września 2016 r., związany jest faktem istnienia i treścią decyzji Wojewody o stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono skarżącej odszkodowanie. W ocenie organu wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji nie pociąga za sobą konieczności wydania nowej decyzji w przedmiocie odszkodowania i nie sposób uznać, by postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej z dnia [...] września 2016 r. było kontynuacją postępowania z 1981 r. – nie znajduje w sprawie zastosowania art. 233 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu sprawa ustalenia odszkodowania z wniosku skarżącej nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej "k.p.a."), brak jest bowiem podstawy prawa do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, a wszelkie roszczenia odszkodowawcze mogą mieć wyłącznie charakter cywilnoprawny. Organ przywołał końcowo treść art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, wskazując, że odszkodowania za nieruchomości na podstawie ww. ustawy wypłacane winny być na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte". Potwierdził prawidłowość wyliczenia kwoty odszkodowania i wskazał, że materiał dowodowy uprawdopodobnia, iż zostało ono wypłacone skarżącej. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołała się od powyższej decyzji, podnosząc, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie w każdym przypadku, gdy doszło do przejęcia nieruchomości i nie ustalono za nią odszkodowania, a obecne przepisy odszkodowanie takie przewidują. W ocenie skarżącej cytowany przepis odnosi się również do jej sytuacji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny w sprawie oraz treść art. 2, art. 5 ust. 2, art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach 9Dz. U. z 1972 r., nr 27, poz. 192 ze zm. – dalej "u.t.b.j."), art. 8 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), a nadto §4 i §5 Zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w S. , nr [...], z dnia [...] marca 1980 r. oraz § 1 pkt 1b Zarządzenia Wojewody B. z dnia [...] lipca 1981 r., nr [...]. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość została ustalona prawidłowo i materiał dowodowy wskazuje, że zostało ono wypłacone skarżącej. Powtórzył, że w obrocie prawnym istnieje decyzja Wojewody, którą organ stwierdził brak podstawy prawnej do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejęta na podstawie przepisów u.t.b.j. i dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego, niemożliwe jest dokonanie innej oceny prawnej w tym zakresie. Powołując przykłady z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii odesłania zawartego w art. 10 ust. 1 u.t.b.j., organ odwoławczy stwierdził, że art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ustawy z dnia21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 – dalej "u.g.n.") mają zastosowanie do postępowań sprzed wejścia w życie tej ustawy, gdy wydano akt o odjęciu własności i, mimo takiego obowiązku, nie ustalono ani nie wypłacono odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Zauważył, że aktach rozpatrywanej sprawy istnieje dowód na okoliczność przekazania prawidłowego odszkodowania do wypłaty skarżącej. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za przejętą na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.b.j. z racji na jego wcześniejsze prawidłowe ustalenie i wypłacenie. Organ potwierdził nadto stanowisko organu I instancji powzięte na podstawie wyroku NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK2993/13 oraz z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2111/14. W skardze na powyższą decyzję M. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji Wojewody zarzuciła naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1981 r. oznacza, że nie wywołała ona żadnych skutków prawnych, a tym samym w kategoriach prawnych nie doszło do ustalenia odszkodowania, a wypłacone na podstawie tej decyzji podlega zwrotowi na podstawie art. 132a u.g.n. Podniosła, że roszczenie Skarbu Państwa jako wierzyciela, określone w art. 133a u.g.n. nie wygasa, a więc w sytuacji wyegzekwowania kwoty bezpodstawnie wypłaconego odszkodowania przy jednoczesnej odmowie ustalenia na nowo należnego odszkodowania, skarżąca w ogóle należnego odszkodowania zostanie pozbawiona. Skarżąca powtórzyła, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. powinien mieć zastosowanie w jej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 kpa. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze ugruntowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe związane są z podmiotem stosunku prawnego w taki sposób, że w razie jego braku nie mogą w jego miejsce wstąpić następcy prawni, więc będzie to śmierć osoby fizycznej lub likwidacja osoby prawnej, także podmiotu, który był stroną postępowania. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić przedmiot postępowania. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej niezbędne jest rozważenie, czy ustalone w decyzjach zdarzenia prawne, czynią bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne wszczęte wskutek wniosku skarżącej z [...] września 2016 r. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Wynika z niego, że na mocy Zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] marca 1980 r., nr [...], w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego w mieście S. położonych w rejonie ulic: [...], [...] i [...] oraz ich podziału na działki budowlane, własność części nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. 0,6101 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], przeszła z osoby skarżącej na rzecz Państwa Polskiego. Zarządzenie powyższe wydane zostało na podstawie obowiązujących wówczas art. 2, 3 i 5 u.t.b.j. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane poprzez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m˛, ustalanej początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, następnie zaś w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 1994 ze zm. znowelizowanych ustawą z 22 listopada 1973 r.) uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, po przemnożeniu wartości wskazanych w zarządzeniu przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 1981 r., nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w S. ustalił na rzecz skarżącej odszkodowania za przejętą część nieruchomości wraz ze znajdującymi się na niej składnikami roślinnymi w wysokości [...] zł. Nie zachował się jednoznaczny dowód na to, że przedmiotowe odszkodowanie zostało skarżącej wypłacone, jednak uprawdopodobnia tę okoliczność zawarta w aktach sprawy kopia pisma Dyrektora Zarządu Gospodarki Terenami, z dnia [...] grudnia 1981 r., w którym zwraca się on do Działu Finansowo-Administracyjnego z prośbą o przekazanie skarżącej ustalonej powyższą decyzją kwoty odszkodowania na książeczkę oszczędnościową. Odebrania odszkodowania za przejętą nieruchomość, jak również prawidłowości ustalenia jego wysokości (zasady tego ustalenia wyczerpująco opisały organy w uzasadnieniach swoich decyzji), nie kwestionuje jednak przede wszystkim sama skarżąca. Fakt wypłaty odszkodowania nie może być zresztą obecnie podważany nie tylko z uwagi na ww. dokumenty, ale też na brak jakichkolwiek dowodów, co do kwestionowania tego zdarzenia w przeszłości. Powyższe, jak i okres, który upłynął od momentu prawomocności decyzji odszkodowawczej, nie wymagał od organów przechowywania dokumentacji dotyczącej faktu wypłaty odszkodowania. Istota sporu sprowadza się jednak przede wszystkim do oceny, czy zakres zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, obejmuje nieruchomości przejęte w trybie określonym w art. 10 ustawy z 6 lipca 1972 r. i art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. Omawiany problem dotyczy zagadnienia prawnego – istnienia (bądź nie) podstawy prawnej do wydania nowej decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęty przez Skarb Państwa grunt, w miejsce decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1981 r., której nieważność stwierdzono prawomocną decyzją Wojewody, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. W ocenie Sądu ww. decyzja Wojewody ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Gdy w wyniku stwierdzenia nieważności następuje eliminacja decyzji z obrotu prawnego, istotne jest nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale także okoliczność, z powodu jakich wad określonych w art. 156 § 1 kpa, następuje stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją, której nieważność stwierdzono, w znacznej mierze zależy od przyczyny stwierdzenia nieważności. Możliwość ponownego rozpoznania sprawy może być wyłączona np. w przypadku stwierdzenia res iudicata bądź braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (wyrok I OSK 2993/13). Istotne więc są przesłanki w oparciu o które, Wojewoda stwierdził nieważność decyzji odszkodowawczej. Wojewoda miał na względzie okoliczność, że odszkodowania za grunty przejmowane przez państwo na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach, wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. W konsekwencji brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Z tego względu Wojewoda, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1981 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość skarżącej, została wydana bez podstawy prawnej, a więc jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższej decyzji wynika, że wysokość indywidulanego odszkodowania nie była wynikiem rozstrzygnięcia, lecz wynikiem mnożenia liczby metrów kwadratowych przez ustaloną jednolitą dla wszystkich stawkę odszkodowania za 1 m˛. Kwestia ta została zresztą wyraźnie przesądzona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 878/10, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I SA/Wa 1634/09. W uzasadnieniu tego wyroku NSA uznał, że odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego winny być wypłacane na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Przez użycie w cytowanym przepisie słów "wypłaca się", ustawodawca ograniczył stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym. Nieuzasadnionym byłoby przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1972 r. odsyła do całej procedury wywłaszczeniowej (wyrok NSA I OSK 2111/14). W prowadzonym postępowaniu, dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, organy administracji były związane faktem istnienia i treścią opisanej wyżej decyzji, stwierdzającej brak podstawy prawnej do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. Dopóki decyzja nadzorcza nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, niemożliwie jest dokonywanie innej oceny prawnej w tym zakresie. Odmienna wykładnia tej sytuacji procesowej podważyłaby zarówno skutki prawne, jak i sens przeprowadzonego wcześniej postępowania nadzorczego, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, która korzysta z domniemania legalności, prawidłowości i mocy obowiązującej, dopóki nie zostanie podważona. W tym stanie faktycznym, przy uwzględnieniu motywów decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. oraz faktu uprzedniej wypłaty odszkodowania, w istocie nieistotne dla niniejszej sprawy pozostaje zagadnienie, czy co do zasady przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ugn mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznaczałoby obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Problem ten dotyczyłby zresztą spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. W świetle jednak uzasadnienia decyzji Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej i faktu wypłaty odszkodowania, organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co skutkować musiało jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Trzeba też zauważyć, że jako odrębny i słuszny argument przemawiający za bezprzedmiotowością postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania przyjmuje się w orzecznictwie, uzyskanie odszkodowania przez osoby wywłaszczone, co oznacza niedopuszczalność zgłoszenie roszczenia przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania (wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 551/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 958/11). Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.