II SA/Rz 1204/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi H. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy - postanawia - odrzucić skargę II SA/Rz 1204/18 UZASADNIENIE W dniu [...] marca 2018 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] o wyrażeniu zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na lokal użytkowy o powierzchni 83,40 m2 w budynku zlokalizowanym na działce nr 3111 w [...], na czas nieokreślony z przeznaczeniem na działalność handlowo - usługową (§ 1 ust. 1 uchwały). Organ wskazał, ze zawarcie umowy dzierżawy nastąpi z firmą P s.c., A[...]. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 zpóźn. zm.) - dalej: "u.s.g.", w związku z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. O gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) - dalej: "u.g.n.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, HS wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały, względnie stwierdzenie, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 37 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten zawiera samodzielną regulację pozwalającą na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy właściwa rada wyrazi na to zgodę, na zasadzie uznaniowości. Zdaniem skarżącego, warunki określone w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. muszą być spełnione także w przypadku, gdy gmina chce wydzierżawić nieruchomość na okres dłuższy niż 3 lata, więc jeśli nie przeprowadzi się w takim przypadku przetargu, złamane zostaje prawo. Skarżący podniósł, że przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. w zdaniu pierwszym zawiera samodzielną regulacją wprowadzającą co do zasady tryb przetargowy. Jeżeli rada miasta decyduje się na tryb bezprzetargowy powinna uzasadnić swoje stanowisko. Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] takiego uzasadnienia nie ma. Skarżący podkreślił, że doktryna prawa administracyjnego stoi na stanowisku, iż badając przepis winno kierować się również wykładnią celowościową, mając na uwadze umiejscowienie przepisu w całym akcie prawnym. Sporną regulację należy zatem odczytywać całościowo wraz z art. 37 ust. 1, 2 i 3. W ocenie skarżącego, gdyby ustawodawca chciał, żeby przepis ust. 4 art. 37 u.g.n. zawierał samodzielną regulację pozwalającą na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy właściwa rada wyrazi na to zgodę na zasadzie uznaniowości, nie umieszczałby go w art. 37, a stworzyłby odrębny artykuł. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że zaskarżona uchwałą została podjęta z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", w ten sposób, iż radni Rady Miasta [...] w momencie głosowania nad uchwałą nie mieli pełnej informacji o wszystkich przedsiębiorcach zainteresowanych zawarciem umowy najmu lokalu użytkowego. Skarżący podał, że prowadził wcześniej rozmowy z urzędnikami miasta i był zapewniany o przeprowadzeniu przetargu. Wobec powyższego uznać należy, że Urząd Miasta [...] był w pełni powiadomiony o zainteresowaniu za strony skarżącego najmem lokalu, jednakże informacji tych nie przekazał radnym podczas procedowania nad uchwałą. Zdaniem skarżącego, organ wykorzystał niejasność w przepisach po to, aby wynająć lokal określonym podmiotom bez przeprowadzania procedury przetargowej. Uzasadnienie odstąpienia od trybu przetargowego jest bardzo krótkie, nie zawiera wskazanych prac remontowych, które inwestor wykona, nie określono wartości tych prac oraz nie wskazano dlaczego lokal należy wynająć na czas nieokreślony. Wątpliwości budzi również to, czy wybranie trybu bezprzetargowego leżało w interesie społecznym. Według doniesień medialnych Gmina [...] jest bowiem najbardziej zadłużoną gminą w powiecie [...]. W tej sytuacji najem najcenniejszych lokali w centrum miasta, obok zabytkowego i jednego z najbardziej znanych pałaców w Polsce, w trybie bezprzetargowym w cenie 64 zł/m2 i 48/m2 zł nie jest najlepszym interesem dla miasta i nie leży w interesie społecznym. Zdaniem skarżącego, gdyby wybrano tryb przetargowy uzyskano by znacznie wyższą cenę, gdyż on sam proponował kwotę 100 zł/m2. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że złamano również zasadę udzielania informacji stronom postępowania, gdyż pracownicy Urzędu Miasta [...] przekazywali mu nieprawdziwe informacje, w tym zataili informację, że nieruchomość zostanie wynajęta w trybie bezprzetargowym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o odrzucenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa, a zatem że legitymuje się interesem prawnym do skutecznego wniesienia skargi. W dacie podjęcia uchwały skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, których dotyczyła ta uchwała. Nie zachodzą również przesłanki do skorzystania przez niego z prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu. W ocenie organu, skarżący swój interes prawny błędnie upatruje w zamiarze przystąpienia do przetargu na najem lokalu, gdyż okoliczność ta nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać podjęta przez radę gminy uchwała, zaś źródłem interesu prawnego nie może być przepis art. 37 u.g.n. Z tego też względu, w ocenie organu, zamiar skarżącego należy ocenić wyłącznie jako istnienie po jego Stornie interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że organy gminy gospodarują swoim mieniem samodzielnie w ramach posiadanych kompetencji. Przepis art. 37 u.g.n. upoważnia radę gminy do zwolnienia z przetargowego trybu zwarcia umowy najmu lub dzierżawy i Rada Miasta [...] z tego uprawnienia skorzystała. Skarżący podjął natomiast starania o najem lokalu dopiero po podjęciu uchwały, wobec czego nie było dwóch podmiotów ubiegających się o najem spornego lokalu. Oferta P s.c., [...] uznana została za atrakcyjną dla Gminy, gdyż w wyniku jej przyjęcia, w związku z remontem obiektu, mienie Gminy zyska na wartości. W piśmie procesowym z dnia 25 października 2018 r. skarżący podniósł, że swój interes prawny wywodzi z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jego naruszenie polegało na arbitralnym pozbawieniu go możliwości uczestniczenia w przetargu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podstawą złożenia skargi w niniejszej sprawie jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) - dalej: "u.s.g.", stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przyznanie, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu, jest ustalenie naruszenia tego interesu lub uprawnienia. Interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może zatem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (T.Woś. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016. komentarz do art. 50). O interesie prawnym w rozumieniu wskazanego przepisu mowa wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (podobnie B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., 2007, s. 424-425). Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi (A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer Polska, 2018). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. II SA 2503/01). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter. W wyroku z dnia 4 września 2001 r. II SA 1410/01, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził nawet dalej idący pogląd, podkreślając, że związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną musi istnieć obecnie a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Wymaga również podkreślenia, że wykazanie naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., należy do wnoszącego skargę. Sąd administracyjny, jako sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonych aktów, nie jest, co do zasady, uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności na okoliczność legitymowania się przez podmiot wnoszący skargę interesem prawnym do zaskarżenia wskazanego w skardze aktu - wykazania naruszenia tego interesu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że HS nie wykazał, aby legitymował się interesem prawnym w zaskarżeniu spornej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...], wydanej w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na lokal użytkowy położony przy ulicy [...]. Zaskarżona uchwała został podjęta na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Brzmienie art. 37 ust. 4 u.g.n. umożliwia zastosowanie trybu bezprzetargowego tylko do umów na czas oznaczony zawieranych na okresy dłuższe niż 3 lata lub zawieranych na czas nieoznaczony. Oznacza to, że nie dotyczy on umów użytkowania, najmu i dzierżawy zawieranych na czas oznaczony krótszy niż 3 lata, które muszą być zawierane w trybie przetargowym. W ocenie Sądu, z przedstawionych przez skarżącego okoliczności nie wynika, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, czy też uprawnienie zagwarantowane w przepisach prawa. Nie jest bowiem kwestionowane przez strony postępowania, że skarżącemu w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą. Jak słusznie wskazał zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 18 lipca 2017 r. II SA/Rz 346/17 (dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), stosunek zobowiązaniowy, jakim jest dzierżawa, nie stwarza po stronie dzierżawcy praw do nieruchomości, ani też jakichkolwiek roszczeń o ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Umowa dzierżawy tworzy wyłącznie stosunek obligacyjny pomiędzy wydzierżawiającym a dzierżawcą. W ramach stosunku prawnego dzierżawy, dzierżawcy przysługuje jedynie prawo podmiotowe względne (prawo obligacyjne), które nie ma charakteru prawa podmiotowego bezwzględnego, skutecznego erga omnes. Także fakt ubiegania się o nabycie (wydzierżawienie) nieruchomości objętej uchwałą, nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać taka uchwała. Stąd też "ubiegający się o dzierżawę" nie posiada prawem chronionego interesu w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zdaniem Sądu, naruszenia interesu prawnego skarżącego nie da się również wyprowadzić z treści przepisu art. 37 u.g.n. i przyjętego sposobu zagospodarowania nieruchomością. Przepis ten nie nakłada bowiem na radę gminy obowiązku zadysponowania nieruchomością w taki sposób jak tego oczekuje skarżący, nie rodzi też po jego stronie roszczenia o zawarcie umowy dzierżawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przyznaje organom danej gminy wyłącznie kompetencje co do sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność gmin, nie uzależniając decyzji w tym zakresie od uzgodnień, opinii czy też konsultacji społecznych. Zastosowanie przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. i wyrażenie zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, jest uprawnieniem a nie obowiązkiem Gminy. Z kolei wskazany przez skarżącego przepis art. 1 Konstytucji RP nie jest regulacją prawną, która konkretyzowałby jakiekolwiek jego uprawnienie w relacji z organami władzy publicznej lub jednostką samorządu terytorialnego, a zatem również nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia spornej uchwały. W związku z powyższym, uznając że HS nie wykazał naruszenia interesu prawnego w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.