II FSK 960/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca) Sędziowie NSA Bogusław Dauter WSA (del.) Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izba Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 1019/18 w sprawie ze skargi L. C. na postanowienie Dyrektora Izba Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1019/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. C. (dalej określana także, jako: "Skarżąca" lub "Zobowiązania") uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej także: "DIAS") z dnia 30 stycznia 2018 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W.w. postanowienie, jak również inne orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są na tronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelnik Urzędu Skarbowego W. wszczął wobec majątku Skarżącej – L. C. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] z dnia 15 lutego 2016 r. wystawionego przez P. S.A [...], obejmującego zaległości z tytułu opłat abonamentowych RTV za okres od stycznia 2011 do października 2015 r. w kwocie należności głównej w wysokości 1099,40zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. W celu wyegzekwowania ww. należności, organ egzekucyjny zawiadomieniem z 20 kwietnia 2016 r. dokonał zajęcia wynagrodzenia Zobowiązanej w S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone Skarżącej wraz z odpisem tytułu wykonawczego w dniu 27 kwietnia 2016 r. Natomiast pracodawca pokwitował odbiór przedmiotowego zawiadomienia w dniu 25 kwietnia 2016 r. Pismem z dnia 2 maja 2016 r. Skarżąca wniosła skargę na dokonaną przez organ egzekucyjny czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu wynagrodzenia, podnosząc zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. tj. przedawnienie obowiązku oraz brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Podniosła, iż wierzyciel nie poinformował jej o zaległościach z tytułu abonamentu RTV, o istnieniu których dowiedziała się dopiero z prowadzonej egzekucji. Wskazała, że doszło do przedawnienia egzekwowanych należności z tytułu abonamentu RTV. Wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia 18 maja 2016r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułu wykonawczego, z uwagi na wniesienie przez Zobowiązaną zarzutów. Postanowieniem z dnia 7 września 2016 r. wierzyciel – P. SA [...] uznał wniesione przez Skarżącą zarzuty za nieuzasadnione. Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanej na ww. stanowisko wierzyciela, postanowieniem z dnia 21 listopada 2017 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że Skarżąca dopełniła formalności związanych z rejestracją odbiorników RTV używanych pod adresem: [...] i była zobowiązana do ponoszenia opłat abonamentowych RTV. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia 15 lutego 2016 r. organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wierzyciela, iż zaległości objęte ww. tytułem wykonawczym są nadal wymagalne, tym samym zarzut przedawnienia obowiązku nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, iż wierzyciel w dniu 4 listopada 2015 r. skierował do Zobowiązanej upomnienie o nr [...], które zostało uznane za doręczone Zobowiązanej z dniem 24 listopada 2015r., w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "K.p.a."). Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, iż wniesione przez Skarżącą zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r., po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela, uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione, wskazując na treść art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017r., poz. 1201 dalej: "u.p.e.a."), zgodnie z którym wypowiedź Wierzyciela, zarówno w zakresie zarzutu przedawnienia obowiązku, jak i w zakresie zarzutu braku uprzedniego doręczenia Zobowiązanej upomnienia, jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Skarżąca pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. wniosła zażalenie, wskazując na ciężką sytuację finansową oraz podkreślając, że nie jest w stanie ponieść dodatkowych wydatków związanych ze spłatą zadłużenia. Wniosła o umorzenie istniejącego zadłużenia w całości. DIAS postanowieniem z 30 stycznia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 29 grudnia 2017 r. , gdyż nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia tego organu. Organ odwoławczy wskazał, że Zobowiązana dopełniła formalności związanych z rejestracją odbiorników RTV używanych pod adresem: [...], w wyniku której została wydana książeczka radiofoniczna [...], służąca do dokonywania opłat z tytułu abonamentu RTV oraz stanowiła dowód potwierdzający dokonanie rejestracji odbiorników RTV. Wskazał na kolejne wydane zobowiązanej książeczki opłat RTV [...]. Zobowiązanej został również nadany indywidualny numer identyfikacyjny abonenta [...]. Na skutek powyższego stwierdził, że Skarżąca była zobowiązana do ponoszenia opłat abonamentowych RTV. Organ odwoławczy wskazał, że w stosunku do zaległości w opłatach abonamentowych zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Odwołując się do art. 70 § 1 i 4 Ordynacji podatkowej i dokonania przez organ egzekucyjny w dniu 20 kwietnia 2016 r. zajęcia wynagrodzenia za pracę, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wierzyciela, iż zaległości objęte tytułem wykonawczym z dnia 15 lutego 2016 r. są wymagalne, a zarzut przedawnienia obowiązku nie zasługiwał na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, iż wierzyciel w dniu 4 listopada 2015 r. skierował do Zobowiązanej upomnienie wzywające do dobrowolnego uregulowania zaległości z tytułu abonamentu RTV. Upomnienie zostało uznane za doręczone w trybie art. 44 K.p.a. z dniem 24 listopada 2015 r. Jak podkreślił DIAS jest on związany ostatecznym stanowiskiem wierzyciela, wyrażonym w postanowieniu wierzyciela na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. Wedle organu nadzoru jego uprawnienie wynikające z treści art. 23 § 2 u.p.e.a. nie stwarza podstawy do kontroli przez egzekucyjny organ odwoławczy (organ nadzorujący) stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, Skarżąca postawiła zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez nie uwzględnienie argumentacji Skarżącej co do zasadności podnoszonego zarzutu przedawnienia zaległości z tytułu abonamentu RTV oraz podnoszonego zarzutu braku wcześniejszej informacji dotyczącej tych świadczeń, na skutek czego powzięła ona informacje o zaległościach dopiero w trakcie prowadzonej egzekucji. W odpowiedzi na skargę, DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, choć nie uwzględnił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. W uzasadnieniu wyroku, odwołując się m.in. do art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), a także art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd zauważył, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Zwrócono przy tym uwagę, że z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przytaczając treść art. 34 § 1 u.p.e.a. Sąd zwrócił uwagę, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku egzekucji należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a-f i pkt 9, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. Sąd podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że podtrzymał on stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego W., przy czym w odniesieniu do części zarzutów - z uwagi na związanie stanowiskiem wierzyciela, o którym to związaniu jest mowa w powołanym wyżej przepisie art. 34 u.p.e.a. Sąd zauważył przy tym, że takie związanie organów rozpoznających zarzuty nie budzi wątpliwości w świetle powołanego wyżej przepisu. Sąd pierwszej instancji wyraził natomiast pogląd, że przedmiotowe związanie stanowiskiem wierzyciela, nie wiąże sądu. Przywołując stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia z 18 marca 2011 roku w sprawie sygn. akt II FSK 1904/09, podkreślono, że wiążący dla organu egzekucyjnego charakter wypowiedzi wierzyciela, w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów (art. 34 § 1 u.p.e.a.) nie pozbawia wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwości dokonywania oceny tej wypowiedzi przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie dyrektora Izby Skarbowej, na mocy art. 134 § 1 i 1art. 135 p.p.s.a. Mając to na uwadze, Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny podniesionych zarzutów, oceniając również wyrażone przez wierzyciela stanowisko. W ocenie Sądu uzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Zdaniem sądu taki zarzut wynika z treści skargi. Skarżąca podniosła, że "w kwestii informowania przez wierzyciela o wymagalności świadczeń również przyjęto tylko domniemanie na podstawie art. 44 kpa zakładające, że upomnienie dotarło pod wskazany adres skarżącej". Jak wynika ze stanowiska wierzyciela wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia z 7 września 2016 roku, upomnienie zostało wysłane skarżącej pismem 4 listopada 2015 roku, a następnie zostało zwrócone wierzycielowi 25 listopada 2015 roku, jako niepodjęte w terminie. Wierzyciel powołał jako dowód kserokopię nieodebranej koperty. Jednakże dowodu tego nie ma w aktach administracyjnych. Nie jest zatem możliwe zweryfikowanie przez sąd prawidłowości stanowiska wierzyciela. Jak już zostało wskazane we wcześniejszej części uzasadnienia – stanowisko wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego, jednakże w niniejszym postępowaniu podlega kontroli sądu. Brak w aktach dowodów, na które powołuje się wierzyciel uniemożliwia w ocenie Sądu pierwszej instancji ocenę jego stanowiska. Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał natomiast podniesiony w skardze zarzut przedawnienia roszczeń objętych spornym tytułem egzekucyjnym, podzielając wyrażone w tej kwestii stanowisko organów, do przedawnienia roszczeń z tytułu opłat abonamentowych ma zastosowanie termin przedawnienia określony w ordynacji podatkowej, a nie przepis art. 118 kodeksu cywilnego. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, zastępowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że organy egzekucyjne mogą weryfikować stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w zakresie wymagalności dochodzonej kwoty, w sytuacji gdy z art. 34 § 1 u.p.e.a. wprost wynika, iż w zakresie zarzutów podniesionych w art. 33 § 1 pkt 1-5 oraz 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące; - art. 135 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie do ponownego rozpatrzenia zażalenia Skarżącej z dnia 8 stycznia w zakresie zarzutu braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje prawomocne postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela, którym organy egzekucyjne są związane; - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu nie zawiera wyczerpującego wskazania, co do dalszego postępowania, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ podatkowy, w szczególności, że organ egzekucyjny ma ponownie rozpatrzeć zażalenie Skarżącej z dnia 8 stycznia 2018 r. w zakresie zarzutu braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 29 u.p.e.a. nie jest władny do badania merytorycznego zasadności i wymagalności dochodzonej kwoty, jak również pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia wierzyciela w tym zakresie. Mając to wszystko na względzie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddana ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa dotyczy istnienia podstaw do uchylenia postanowienia DIAS wydanego w wyniku rozpatrzenia zażalenia, od rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wniesionych przez zobowiązaną, a to w sytuacji, gdy postanowienie organu egzekucyjnego oraz organu nadzoru uwzględniało stanowisko zawarte w ostatecznym postanowieniu wierzyciela (P.S.A.), wydanym na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Warto też przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 marca 2010 r. K 24/08 stwierdził, że pomimo iż obowiązek uiszczania abonamentu nie należy do zakresu administracji rządowej, przepis art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowi przeszkody prowadzenia egzekucji administracyjnej opłat abonamentowych. W konsekwencji ostateczne postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela wyklucza rozważanie przez organ egzekucyjny zasadności zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. (przepis w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.), postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowienia, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu nie mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), którą m.in. nadano wskazaną treść powołanemu wyże przepisowi 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., podkreślono, że postanowienia te mają charakter incydentalny. Wskazano także, iż w pełni skuteczna ochrona praw jednostki jest zapewniona przez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych w sprawie głównej, to jest postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów (zob. druki sejmowe nr 1633 i 2539, VII kadencja). Sąd administracyjny rozpoznający skargę na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne może zatem i powinien odnieść się również do treści rozstrzygnięcia wierzyciela dotyczącego jego stanowiska w sprawie zgłoszonego zarzutu. Reasumując, 1) zarzuty złożone przez stronę nie mogły być rozpatrzone bez wyrażenia stanowiska przez P. S.A. (art. 34 § 1 u.p.e.a.); 2) stanowisko wierzyciela zawarte w ostatecznym postanowieniu (w sprawie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a.) jest dla organu egzekucyjnego wiążące, co oznacza, że nie może być merytorycznie weryfikowane przez ten organ; 3) sąd administracyjny, rozpatrując skargę na rozstrzygnięcie organu nadzoru w przedmiocie wniesionych zarzutów winien dokonać oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela zawartego w wydanym przez niego postanowieniu. To ostatnie uprawnienie (oraz obowiązek) sądu można wyprowadzić z art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wbrew stanowisku organu, prezentowanemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie odczytał inaczej znaczenia regulacji zawartej w art. 34 § 1 u.p.e.a., niż to wynika z przedstawionych wyżej wywodów. Akcentując, że w świetle ww. przepisu związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela "nie budzi wątpliwości", WSA w Warszawie zauważył zarazem, że stanowisko to nie wiąże sądu (s. 6 uzasadnienia). Dokonując oceny wszystkich aktów podjętych w granicach sprawy (w tym postanowień wierzyciela), Sąd podzielił zapatrywania organu egzekucyjnego oraz organu nadzoru o niezasadności zarzutu przedawnienia. Słusznie natomiast zwrócił uwagę na uchybienie formalne, tj. brak w aktach sprawy dowodu w postaci upomnienia zobowiązanej, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. i to w sytuacji, w której skarżąca twierdzi, że takiego upomnienia nie otrzymała. Argumentacja Sądu pierwszej instancji, odnosząca się do tej kwestii, może zostać uznana wprawdzie za niepełną, co jednakże nie podważa słuszności przyjętego rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia DIAS. Przypomnieć wypada, że w świetle art. 184 in fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wówczas, gdy mimo nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich aspektów sprawy, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Analiza przepisów u.p.e.a., dotyczących wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz zasad wnoszenia i rozpatrzenia zarzutów, naprowadza na stanowisko, że postępowanie to składa się z kilku etapów: 1) kontrola formalnych podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz wstępna kontrola wnioskowych zarzutów; 2) zajęcie przez wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym stanowiska w zakresie zarzutów (z zastrzeżeniem art. 34 § 1 u.p.e.a.), 3) rozpoznanie zarzutów przez organ egzekucyjny (por. też wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt I SA/Łd 210/19). Nie ulega wątpliwości, że to na organie egzekucyjnym spoczywa obowiązek weryfikacji istnienia formalnych podstaw wszczęcia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Stosownie natomiast do art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Zestawienie obu tych przepisów pozwala na wniosek, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny niebędący wierzycielem, winno zostać poprzedzone przesłaniem przez wierzyciela pisemnego upomnienia zobowiązanemu oraz przekazaniem organowi egzekucyjnemu przez tegoż wierzyciela właściwie wypełnionego tytułu wykonawczego. Zachowanie tej kolejności rzutuje na formalną poprawność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, chyba że przesłanie zobowiązanemu upomnienia nie będzie wymagane (w skardze kasacyjnej organ nie formułuje zarzutu, że przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. nie miał w sprawie zastosowania). Z kolei w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2647/17). Ocena zatem twierdzenia zobowiązanej o nieprzesłaniu upomnienia, rzutująca przecież na poprawność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, byłaby możliwa, gdyby cały istotny dla weryfikacji prowadzonego postępowania materiał dowodowy znajdował się w aktach administracyjnych sprawy. Tymczasem, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, dowodu w postaci upomnienia brak. Nie może go zastąpić kserokopia nieodebranej koperty. Zasadnie WSA w Warszawie uznał, że brak w aktach dowodów, na które powołuje się wierzyciel uniemożliwia ocenę jego stanowiska, tj. potwierdzenie, że obowiązek wynikający z art. 15 § 1 u.p.e.a. został spełniony. W toku zatem ponownego postępowania organ obowiązany będzie doprowadzić do uzupełnienia materiału dowodowego o wskazane upomnienia, co warunkuje skuteczność wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nie dostrzegając zatem, by Sąd pierwszej instancji przy wydaniu wyroku naruszył przepisy wskazane w podstawach kasacyjnych i to w sposób rzutujący na kierunek rozstrzygnięcia sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.