III SA/Gl 1134/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu "A" sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala sprzeciw. Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. z [...] r. w sprawie cofnięcia zezwoleń z [...] r.: - nr [...], na sprzedaż napojów alkoholowych zaw. Do 4,5% alkoholu oraz piwa, - nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), - nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo-monopolowym przy [...] w C. wydanych dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "A" Sp. z o.o. w C. ul. [...], z uwagi na zakłócanie porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych w niniejszym lokalu. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że do Urzędu Miasta C. wpłynęło pismo Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej z [...] w C., z którego wynika, że mieszkańcy tego bloku oraz bloków sąsiednich oczekują na likwidację sklepu alkoholowego "24h" usytuowanego pod tym adresem. W piśmie tym wskazano na codzienne burdy, hałas i bijatyki, potłuczone butelki, zanieczyszczenia różnego rodzaju wokół bloku i w klatkach schodowych, szereg interwencji Policji oraz Straży Miejskiej. Podważono również legalność istnienia sklepu, gdyż Wspólnota Mieszkaniowa występowała przeciwko otwarciu tego sklepu. Ponadto do Urzędu Miasta wpłynął wniosek mieszkańców Dzielnicy [...] o zlikwidowanie sklepu monopolowego przy [...] w C.. W prowadzonym postępowaniu "A" Sp. z o.o. w piśmie z [...] r. wyjaśniła, że zastrzeżenia zgłaszane przez Zarząd Wspólnoty nie są związane z działalnością sklepu, ponieważ wskazywane zdarzenia mają miejsce w okolicy i na całym osiedlu, czy nawet dzielnicy, ich przyczyną nie jest funkcjonowanie sklepu, bowiem zdarzały się również przed jego powstaniem. Do akt sprawy dołączono listy osób popierających istnienie sklepy. Do Urzędu Miasta wpłynęło pismo Straży Miejskiej w C., z którego wynikało, że w okresie od 1 stycznia do 30 listopada 2016 r. w rejonie tegoż sklepu strażnicy miejscy podjęli 119 interwencji, udzielili 60 pouczeń w związku z naruszeniem przepisów prawa o wykroczeniach, 48 osób ukarano w postępowaniu mandatowym, 7 osób umieszczono w Ośrodku Pomocy Osobom z Problemami Alkoholowymi oraz 4 sprawy według kompetencji przekazano Policji. Jednak zdaniem Straży Miejskiej przypadki te nie stanowiły podstawy do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie. Pogląd ten podzielili funkcjonariusze [...] Komisariatu Policji w C. uznając, że w wyniku interwencji w okolicy sklepu, mających miejsce w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2016 r., nie stwierdzili, aby miały one związek ze sprzedażą napojów alkoholowych. Organ, w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy przeprowadził 3 rozprawy, w trakcie których przesłuchano 14 świadków, z których wynika, że wszyscy przesłuchani mieszkańcy bloku przy [...] w C. byli świadkami licznych zakłóceń porządku publicznego w najbliższej okolicy sklepu. Zakłócenia te odbywały się głównie w godzinach wieczornych i nocnych, a polegały na krzykach, biciu się między sobą, spożywaniu alkoholu na ławce usytuowanej w najbliższej okolicy sklepu, bądź na murku przed sklepem, wyłudzaniu pieniędzy od przechodniów, załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Decyzją z [...] r. nr [...] z upoważnienia Prezydenta Miasta C., cofnięto zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu (za wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo-monopolowym przy [...] w C. z uwagi na zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych w tym lokalu. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w okresie 6 miesięcy, tj. w dniach [...] i [...] r. oraz [...] r. w najbliższej okolicy sklepu miały miejsce zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych w tej placówce. Organ nie zakwestionował, że [...] i [...] r. personel sklepu powiadomił Straż Miejską w C. o zakłóceniach porządku publicznego, ale zauważył że w tych samych dniach odebrała ona zgłoszenie od osób, które nie były personelem sklepu, a interwencje dotyczyły zakłócenia spoczynku nocnego oraz porządku publicznego przez osoby spożywające alkohol. Z zeznań świadków złożonych podczas przeprowadzonych rozpraw administracyjnych wynika, że w okresie 6 miesięcy do tego typu zakłóceń dochodziło niejednokrotne, o czym świadczą konkretne daty zakłóceń wskazanych przez świadków, czy też zeznania osób, które widziały wielokrotnie tego typu zdarzenia (trzech świadków mówi o okresie letnim, kolejny zeznaje, że zakłócenia mają miejsce, gdy jest ciepło, inny mówi o zakłóceniach od początku, gdy powstał sklep, a jeszcze inny zeznaje, że zakłócenia widzi codziennie). Zdaniem organu zeznania przesłuchanych były spójne i nie budziły wątpliwości. Organ I instancji dokonując analizy materiału stwierdził, że w jego ocenie w sytuacji opisanej przez mieszkańców bloku przy [...] istnieje związek przyczynowy miedzy zakłócaniem porządku publicznego w najbliższej okolicy omawianego sklepu, a sprzedażą alkoholu przez ten punkt. Zdaniem organu ilość interwencji (119 w okresie od stycznia do listopada 2016) podjętych przez Straż Miejską w pobliżu sklepu jednoznacznie wskazuje na bardzo niebezpieczny rejon, a sprzedaż alkoholu w tym punkcie miała związek z licznymi interwencjami Straży Miejskiej, potwierdzonymi przez zeznania mieszkańców. Organ oparł swoją decyzję głównie na dowodach z zeznań mieszkańców przesłuchanych w charakterze świadków. Dowody te wskazują jednoznacznie na wielokrotne, powtarzające się zakłócenia ciszy nocnej oraz inne zachowania mające cechy zakłócania porządku publicznego, dokonywane przez klientów sklepu, które miały związek ze sprzedażą napojów alkoholowych i dlatego zdaniem organu było zbędne przesłuchanie osób o które wnosi pełnomocnik Strony w piśmie z [...] r. Ponadto organ stwierdził, że wzywanie i przesłuchiwanie tych osób prowadziłoby jedynie do przewlekłości postępowania. Dlatego też organ uznał, że zostały spełnione przesłanki do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, bowiem doszło do powtarzających się zakłóceń w okresie 6 miesięcy, a prowadzący sklep nie zawsze powiadamiał organy powołane do ochrony porządku publicznego o zaistniałych zakłóceniach. Spółka, za pośrednictwem pełnomocnika, nie zgadzając się z wydana decyzją złożyła odwołalnie wskazując w nim: - obrazę prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 10 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm. – dalej zwana "ustawą") – poprzez jego zastosowanie mimo, że nawet ustalenia faktyczne organu nie dają podstawy jego zastosowania, a także poprzez błędną wykładnię jakoby zawiadomienie organów powołanych do ochrony porządku publicznego zdarzeniu zakłócania tego porządku, pochodzące od osoby trzeciej, niweczyło skutek zawiadomienia dokonanego przez prowadzącego punkty sprzedaży; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 7a, 8, 11, 75 § 1 i 2, 76, 77, 80, 81a § 1, art. 107 § 3 k.p.a., wyrażające się w działaniu organu naruszającym prawo strony do przeprowadzenia kompletnego postępowania dowodowego, naruszeniu obowiązku przeprowadzenia takich dostępnych dowodów, nie uczynieniu przez powyższe zadość obowiązkowi działania w sposób wzbudzający zaufanie do organu administracji, naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wobec faktu istnienia nieprzeprowadzonych dowodów oraz przedstawionego w uzasadnieniu decyzji rozumowania; - wydanie decyzji bez zbadania rzeczywistych warunków panujących w terenie stosując domysły i niepoparte dowodami uproszczenia stanu faktycznego a niekiedy wnioskowanie sprzeczne z materiałem dowodowym, tym samym stanowiące wykroczenie poza granice swobodnej oceny dowodów. Ponadto w odwołaniu wskazano, że Spółka załączyła do akt sprawy 2 listy mieszkańców pobliskich bloków, wśród nich również mieszkańców bloku [...], umożliwiając organowi przesłuchanie tych osób w charakterze świadków. Organ zaniechał jednak przesłuchania wskazanych osób oraz nie zwrócił się o udostepnienie nagrań z monitoringu, przyjmując, że wyczerpał materiał dowodowy. Strona wskazała również, że pisma składane i uzyskiwane od organu w toku postępowania nie zostały ocenione zgodnie z regułami oceny dowodów. Do dokumentów urzędowych, korzystających z domniemania prawdziwości, należą wyłącznie składane organowi informacje pochodzą od policji i straży miejskiej. Pisma niektórych mieszkańców nie posiadały takiej mocy dowodowej, jaką przypisuje im organ. Jest tak tym bardziej, że pisma pochodzą od zainteresowanych w sprawie, będących świadkami oraz de facto inicjujących postępowanie. Zwrócono uwagę, że zarówno Straż Miejska jak i Policja wielokrotnie wypowiedziały się o braku podstaw do odebrania spółce zezwoleń, gdyż nie stwierdzono związku przyczynowego miedzy zdarzeniami zakłócania porządku i działalności sklepu oraz odnotowaniu podobnych zdarzeń z udziałem tych samych osób zakłócających porządek w różnych miejscach dzielnicy, która nie jest uważana za bezpieczną i spokojną. Organ odnosząc się do badanego okresu, w tym daty z sierpnia 2016 r., stwierdził brak związku z prowadzoną sprzedażą alkoholu. Policja i Straż Miejska dokonywały również szczegółowej obserwacji punktu sprzedaży w wybranych okresach i także wtedy nie stwierdzono przypadków zakłócania porządku publicznego w związku z prowadzoną sprzedażą. Potwierdzenie tych ustaleń, zdaniem Spółki, można odnaleźć w zeznaniach świadków z których wynika, że częste legitymowanie osób w okolicy sklepu miało miejsce w związku z różnymi zdarzeniami, gdyż są to osoby notorycznie zakłócające porządek publiczny na terenie całej dzielnicy, znane policji, a ich zachowanie nie było związane z prowadzoną sprzedażą w sklepie. W ocenie Spółki organ pominął zeznania świadka mieszkającego w sąsiedni bloku, który wskazał na mieszczącą się tam "melinę", której klienci naruszają spokój w najbliższej okolicy, a także zeznań innych mieszkańców, z których wynika, że zakłócanie porządku publicznego na ternie [...] zdarzają się nagminnie i od wielu lat, czyli jeszcze przed otwarciem sklepu "24h". Podkreślono, że twierdzenia zawarte w uzasadnieniu graniczą z domniemaniem na niekorzyść strony wbrew wyraźnej treści art. 81a § 1 k.p.a., które nakazują rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony. Ustalenia faktyczne organu I instancji charakteryzują się daleko posuniętą dowolnością, a dodatkowo oparte są na nie w pełni rozpatrzonym i niekompletnym materialne dowodowym. Zakłócenia porządku w okolicy sklepu mają inne podłoże, niż prowadzona działalność i niedopuszczalnym jest wnioskowanie, że gdyby nie sprzedaż alkoholu to do określonych zdarzeń by nie dochodziło. Organ I instancji z góry założył, że skoro w pobliżu miejsca [...] dochodzi do zakłóceń porządku publicznego, to jest to związane z działalnością handlową placówki należącej do Spółki. Spółka stwierdziła, że rażące z punktu widzenia obowiązków procesowych organu i gwarancji procesowych strony wydają się zawarte w uzasadnieniu twierdzenia, że "zdaniem organu ilość interwencji podjętych przez Straż Miejska w pobliżu sklepu jednoznacznie wskazuje na bardzo niebezpieczny rejon i nie sposób nie uznać, że przynajmniej część z tych interwencji miała związek ze sprzedażą napojów alkoholowych w niniejszym sklepie. W wyniku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] r. nr [...] uchyliło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ani z akt sprawy ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika niezbicie, ze zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy. Organ odwoławczy zgodził się z faktem, że sklep położony jest w specyficznej okolicy, oraz że w miejscu tym dochodzi do wielu incydentów zakłócających porządek publiczny. Jednak, zdaniem organu odwoławczego, powinno się mieć na względzie, że zastosowanie omawianej sankcji wymaga kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy zakłócania porządku publicznego w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, po drugie istnienia związku między zakłóceniami porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych w danym punkcie sprzedaży i po trzecie braku powiadomienia przez prowadzącego dany punkt sprzedaży alkoholu organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Według organu odwoławczego w przypadku pierwszej przesłanki wyjaśnił, że w sprawach tego typu szczególnie istotne jest wykazanie związku miedzy sprzedażą alkoholu a naruszeniem porządku publicznego. Tymczasem, zdaniem organu, z pism organów powołanych do ochrony porządku publicznego wynika jednoznacznie, że do tego typu incydentów dochodziło już przed otwarciem sklepu. Interwencje te, zdaniem funkcjonariuszy, dotyczyły naruszeń porządku publicznego, którym nie przypisano związku ze sprzedażą alkoholu w niniejszym lokalu. Organ stwierdził również, ze cofniecie przyznanych zezwoleń nie może opierać się na istnieniu prawdopodobieństwa zaistnienia przesłanek ustawowych, przekonaniu organu czy innych osób, ponieważ ustawa wymaga wykazania związku sprzedaży alkoholu w danym sklepie z zakłóceniem porządku. Nadto uznał, że w sprawie nie wykazano takiego związku. Organ pierwszej instancji przyjął, że skoro do zakłócenia porządku doszło w pobliżu punktu sprzedaży alkoholu, to zdarzenia te miały związek ze sprzedażą alkoholu. Jednak poza opisem zachodzących incydentów, jak wskazuje organ odwoławczy, które mają zazwyczaj związek ze spożywaniem alkoholu, nie wskazano jednoznacznie, czy ich źródłem jest sprzedaż alkoholu w tym konkretnym sklepie. Ponadto uznał, że organy porządku publicznego nie potwierdzają związku miedzy zakłóceniem porządku a sprzedażą alkoholu, a z zeznań świadków wynika jednie, ze w okolicy sklepu dochodzi do wielu zdarzeń, które stanowią niewątpliwie zakłócenia porządku publicznego. Zwrócił też uwagę, że wśród wskazanych w uzasadnieniu decyzji przypadków naruszenia porządku publicznego znajdują się sytuacje, gdy świadkowie oraz Straż Miejska i Policja wskazały, że zdarzenia zostały wywołane przez osoby niebędące klientami sklepu. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie przedstawiono dowodów, które przesadziłyby o istnieniu omawianego związku. Organ oparł się w głównej mierze na zeznaniach świadków, które budzą jednak wątpliwości ze względu na ich ogólny charakter i brak wskazania konkretnych wydarzeń, które świadczyły by o związku miedzy zakłócaniem porządku publicznego a sprzedażą alkoholu. W dalszej części organ odłączy odnosząc się bezpośrednio do zdarzeń wskazanych w uzasadnieniu decyzji, zwrócił uwagę, że trudno jest dokonać oceny przesłanek cofnięcia zezwolenia. W przypadku daty [...]/[...] r. organ przytacza kilka zdarzeń, nie precyzując jednoznacznie, które kwalifikuje jako mające związek ze sprzedażą alkoholu, wskazując że w przypadku dwóch zgłoszeń nie udało się ustalić kto był ich autorem. Dlatego też nie wiadomo, czy wszystkie przypadki stanowią podstawę cofnięcia zezwolenia, czy tylko te zgłoszone. W przypadku natomiast zdarzeń z [...] r. to jego opis w uzasadnieniu decyzji ograniczono do treści z pisma Policji, z którego wynika jedynie, że doszło do zakłócenia porządku publicznego związanego ze spożycie alkoholu. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego, przedstawiona charakterystyka jest w konsekwencji niewystarczająca dla uznania, że doszło do zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji nie określono wyraźnie, tzw. "najbliższej okolicy" miejsca sprzedaży napojów alkoholowych, a to ma istotne znaczenie bowiem w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy wyraźnie wskazano, że do naruszeń porządku publicznego, które będą skutkować cofnięciem zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych może dochodzić tylko w samym miejscu sprzedaży (w tym przypadku w lokalu) albo w jego najbliższej okolicy. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, naruszenia porządku publicznego mające miejsce poza tymi dwoma obszarami nie mogą spowodować nałożenia sankcji, o której mowa w przywołanym przepisie. Na koniec w swoim uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił wytyczne jakimi powinien się kierować organ I instancji wydając ponownie decyzję. Przede wszystkim organ winien wyjaśnić, które zdarzenia stanowią podstawę cofnięcia zezwolenia biorąc pod uwagę ich związek ze sprzedażą alkoholu w danym punkcie, występowanie zakłóceń w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, a także brak zawiadomienia właściwych przez prowadzącego punkt. Pismem z [...] r. skarżąca Spółka złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] r. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania polegające na zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji u umorzenie postępowania. W uzasadnieniu swojej skargi stwierdziła, że nie rozumie dlaczego organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania – skoro zgodnie z przepisami, takie przekazanie winno mieć na celu przeprowadzenie postępowania dowodowego niezbędnego dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. W takim jednak wypadku, zdaniem skarżącej Spółki, obowiązkiem organu jest wyraźne wskazanie zakresu koniecznego do wyjaśnienia sprawy i okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tego jednak organ nie uczynił, co rodzi wniosek, że brak definitywnego uchylenia jest raczej przejawem błędnego zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymało w całości dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw nie jest zasadny. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 dalej ustawa nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/GI 439/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por.np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji niemal w całości. Właściwe jest również twierdzenie organu odwoławczego, że nie można było zastosować w wydanej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym uchylić zaskarżoną decyzję a postępowanie w tej sprawie umorzyć, gdyż ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie upoważniała organu pierwszej instancji do wydania decyzji cofającej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co nie oznacza automatycznie, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Słusznie organ uznał, że decyzja wydana został z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres wymaganego postępowania dowodowego uniemożliwiał wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy nawet po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.