II SA/Gl 780/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w C. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy M., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) oraz art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840), przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt dla Gminy M. w roku 2018", stanowiący załącznik do uchwały. W § 3 uchwały postanowiono o jej wejściu w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w C., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił: 1) obrazę art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) – poprzez zaniechanie jej publikacji w dzienniku urzędowym, co skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej, 2) brak wypełnienia dyspozycji z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt oraz zaniechanie przedstawienia projektu programu do zaopiniowania podmiotom wymienionym w art. 11a ust. 7 ustawy. Zdaniem Prokuratora, przedmiotowa uchwała została skierowana do szerokiego kręgu adresatów, tj. do mieszkańców Gminy oraz podmiotów, realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie tych podmiotów realizujących program, pozwala mieszkańcom zachować się w określony sposób i np. oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też lekarza weterynarii. Zatem program nie ma charakteru wyłącznie wewnętrznego, co przesądza, że jest aktem prawa miejscowego. Projekt programu nie został też przedstawiony do zaopiniowania powiatowemu lekarzowi weterynarii i organizacjom społecznym, czy też dzierżawcom lub zarządcy obwodów łowieckich. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej oddalenie. Zaskarżona uchwała nie jest bowiem aktem prawa miejscowego i z istoty jest aktem planowania, uchwalonym na jeden rok. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowe. W treści programu zawarto też wszystkie przewidziane prawem elementy. W § 2 ust. 1 lit. h – i załącznika do uchwały, wskazano gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, a także wyznaczono gabinet weterynaryjny w celu zapewnienia całodobowej opieki w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Projekt uchwały został też przedstawiony do zaopiniowania Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w C. (opinia pozytywna z dnia [...] r.), Polskiemu Związkowi Łowieckiemu (opinia pozytywna z dnia [...] r.) i Towarzystwu Opieki nad Zwierzętami w Polsce (opinia pozytywna z dnia [...] r.). Kopie tych dokumentów dołączono do odpowiedzi na skargę. W toku rozprawy sądowej Prokurator cofnęła zarzut braku wymaganych opinii z uwagi na ich dołączenie do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie stanowi bowiem aktu prawa miejscowego, a jej postanowienia nie naruszają w sposób istotny prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały w świetle art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 994). Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami, jest sporna w orzecznictwie. Zdaniem składu orzekającego, akt podejmowany na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, wyżej powołanej, z istoty regulacji, wynikającej z upoważnienia ustawowego, nie może zawierać norm o charakterze generalnym, skierowanych do bliżej nieokreślonego kręgu adresatów i rodzących po ich stronie jakiekolwiek obowiązki, bądź uprawnienia. Gdyby zaś program zawierał takie postanowienia, podlegałby wyeliminowaniu z obrotu prawnego z powodu przekroczenia delegacji ustawowej. Skarżący nie wskazał żadnych postanowień, które miałyby charakter generalny i abstrakcyjny. Faktem jest, że w treści § 1 ust. 2 zał. do zaskarżonej uchwały wskazano jako wykonawców programu – obok pracowników Gminy, także Straż Pożarną, organizacje pożytku publicznego, stowarzyszenia i fundacje oraz schroniska dla zwierząt i dzierżawców obwodów łowieckich, lecz w dalszych postanowieniach określono jedynie zadania Gminy realizowane na gruncie ustawy o ochronie zwierząt. Zatem naruszenie prawa należy kwalifikować jako nieistotne, a w szczególności nie nadaje mu charakteru aktu prawa miejscowego. Analiza postanowień załącznika do uchwały daje podstawę do stwierdzenia, że program określa cele i sposób realizacji celów w tym zakresie, zmniejszanie populacji zwierząt bezdomnych, sposób adopcji psów i kotów, warunki zawarcia umowy, środki finansowe na te cele oraz wskazuje właściwe schronisko, gospodarstwo rolne i weterynarza. Regulacja uchwały odpowiada zatem delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 ustawy. W szczególności, program winien określać właściwe schronisko dla zwierząt oraz lekarza weterynarii. Zaskarżona uchwała nie wywiera żadnych skutków "zewnętrznych" jako typowych dla aktów prawa miejscowego. Istotne jest, że ustawodawca nie stwierdził wprost, że coroczny program opieki nad bezdomnymi zwierzętami jest aktem prawa miejscowego – w przeciwieństwie do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454). Zakres przedmiotowy takiego regulaminu przesądza bowiem, że skierowany jest do kręgu bliżej nieokreślonej liczby podmiotów, rodząc po ich stronie prawa i obowiązki. Tymczasem katalog zadań gminy określa art. 3 tej ustawy. I tak, do zadań gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt i zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałanie z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie (pkt 14 i 15 art. 3 ust. 1 ustawy). Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (Dz. U. Nr 230 poz. 1373 z 2011 r.). Na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. dokonano także nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt, wprowadzając obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności. Zakładając racjonalność działania ustawodawcy, zupełnie niezrozumiały byłby brak wskazania w ustawie o ochronie zwierząt, że program taki stanowi akt prawa miejscowego. Prowadzi to do wniosku, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 i 15 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, program określa jedynie zadania gminy na zasadach, określonych w ustawie o ochronie zwierząt. Koreluje to z treścią art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Reguły wykładni systemowej zewnętrznej prowadzą zatem do wniosku, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Nie podlegała zatem publikacji w trybie art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych..., wyżej powołanej jako warunku jej wejścia w życie. Taki też pogląd wyrażono w wyrokach tut. Sądu w sprawach II SA/Gl 102/18 (prawomocny), II SA/Gl 465/18 i II SA/Gl 579/18, a także w orzeczeniach, przywołanych w odpowiedzi na skargę. Nadto, sąd administracyjny nie stwierdził innego, istotnego naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała wypełnia dyspozycję z art. 11a ust. 1 i 2 ustawy. Zawiera wymaganą prawem regulację i jej projekt został zaopiniowany przez podmioty, wymienione w ust. 7 tego przepisu, co dokumentują przedłożone przez Gminę opinie. Faktem jest, że w treści uchwały nie powołano stanowisk tych organów opiniujących, lecz brak ten jest nieistotny, gdyż nie ma wpływu na treść aktu, ani też wymagany tryb jego podjęcia. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). mr