II OSK 388/17

Dnia 15 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Beata Z.-G. po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 626/16 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 18 marca 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wprowadzenia zasad zagospodarowania drzewostanu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 626/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 18 marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wprowadzenia zasad zagospodarowania drzewostanu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) (zwane dalej w skrócie jako SKO) utrzymało w mocy postanowienie własne orzekające o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty (...) z dnia 30 września 2014 r. znak: (...) w sprawie wprowadzenia zasad zagospodarowania drzewostanu występującego na działce nr (...), określenia zabiegów pielęgnacyjnych na tej działce, zezwolenia na pozyskanie drzew zrębem zupełnym oraz nałożenia innych obowiązków. SKO stwierdziło, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenie nieważności opisanej decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym nie może być uznany za stronę postępowania administracyjnego w tej sprawie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd zauważył, że kwestionowana decyzja Starosty wydana została na podstawie art. 24 pkt 3 i art. 19 ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100, z późn. zm.). Ustalenie kręgu stron postępowania prowadzonego przez organy administracji w tego rodzaju sprawach następuje na podstawie art. 28 K.p.a. Sąd wskazał, że skarżący upatruje źródła swego indywidualnego interesu prawnego, uzasadniającego branie udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji w art. 11 ustawy o lasach. Przepis ten stanowi, że jednostka organizacyjna, osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za powstanie szkody w lasach jest obowiązana do jej naprawienia według zasad określonych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, z późn. zm.). W doktrynie prawa wskazuje się, że treść tego przepisu uzasadnia stanowisko o cywilnoprawnej naturze odpowiedzialności za szkody w lasach (W. Radecki, Komentarz do art. 11, w: Ustawa o lasach. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, SIP Lex, nr 1 akapit 1). W świetle powyższego nie budziło wątpliwości Sądu, że przepis ten w żadnym razie nie może być uznany za źródło interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 K.p.a. bowiem odsyła on jedynie do przepisów prawa cywilnego w zakresie odpowiedzialności za powstanie szkody w lasach. Sąd podkreślił, że przepisem na podstawie którego skarżącemu można przyznać status strony postępowania administracyjnego w rozstrzyganej sprawie nie jest art. 144 K.c., który zawiera zakaz dokonywania immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Sąd argumentował, że organy administracji publicznej mogą dokonywać konkretyzacji norm prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale również norm innych dziedzin prawa jednakże wyłącznie pod warunkiem, że normy te zawierają wyraźne upoważnienie dla organów do podjęcia takiego działania. Skoro z art. 144 K.c. nie da się wywieść upoważnienia tego rodzaju, to w ocenie Sądu nie można uznać go za przepis przesądzający o uzyskaniu statusu strony postępowania administracyjnego, w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zagospodarowania drzewostanu, wydanej w trybie przepisów ustawy o lasach. W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowisko SKO co do braku podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest zasadne. Skarżący nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego żądając wszczęcia postępowania w sprawie. Nie wskazał przepisu materialnego prawa administracyjnego z którego wywodzi interes prawny. Nadto Sąd stwierdził, że o ile – jak twierdzi skarżący – działania podjęte na sąsiedniej nieruchomości na podstawie kwestionowanej decyzji Starosty spowodowały dla skarżącego określone uciążliwości (immisje), może on tej ochrony dochodzić w postępowaniu cywilnym w drodze powództwa negatoryjnego. Niewątpliwie wskazane kwestie nie dają podstaw skarżącemu do domagania się wszczęcia oraz udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) dalej P.p.s.a. skargę oddalił. W skardze kasacyjnej J. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo niedokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez organ administracyjny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. oraz w związku z art. 140 i 144, a ewentualnie także art. 4171 § 2 K.c. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo tego, że organy odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania wskutek błędnego stwierdzenia, że nie posiada on interesu prawnego a zatem i przymiotu strony we wnioskowanym postępowaniu. Tymczasem interes prawny skarżącego wynika już z samego prawa własności i prawa żądania poszanowania i ochrony praw właściciela nieruchomości sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. W tej sprawie skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 28 i art. 61a § 1 K.p.a. mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 28 K.p.a. definiuje pojęcie strony. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, z którego wywodzi się legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać w oparciu o normy prawa materialnego. Dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Oznacza to, że to nie art. 28 K.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna) która chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakoby art. 140 lub art. 144 K.c. bądź art. 4171 § 2 K.c. były w tej sprawie podstawą do ustalenia po stronie skarżącego kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym mającym za przedmiot decyzję ustalającą zasady zagospodarowania drzewostanu na działce sąsiedniej względem działki skarżącego. Starosta (...) decyzją z dnia 30 października 2014 r. wprowadził na działce nr (...) zasady zagospodarowania drzewostanu zezwalając, między innymi, na pozyskanie zrębem zupełnym drewna z tej działki. Nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca kasacyjnie nie posiada prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), ani też innego prawa do tej nieruchomości lub do drzew znajdujących się na tej działce. Tym samym granice wykonywania przez skarżącego prawa własności zamykają się w obszarze działki nr (...), a nie działki nr (...). Z decyzji z dnia 30 października 2014 r. znak: (...) właścicielowi działki nr (...) nie przysługiwały uprawnienia do ingerowania w prawo własności obejmujące działkę nr (...) należącą do skarżącego kasacyjnie. Także art. 144 K.c. w okolicznościach tej sprawy nie stanowił podstawy do przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten zabrania właścicielowi wykonywania swojego prawa w taki sposób, aby oddziaływało to na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to określane jest mianem immisji, a zgodna organu na dokonanie wyrębu drzewostanu na działce nr (...) nie stanowiła podstawy do wykonywania immisji wobec działki skarżącego. Również art. 4171 § 2 K.c. nie może stanowić podstawy do przyznania skarżącemu kasacyjnie statusu strony, ponieważ przepis ten reguluje przypadek, gdy szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji. Przepis ten reguluje tylko przesłankę warunkującą żądanie odszkodowania, a nie odrębne uprawnienie mogące zostać naruszone poprzez odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego obejmującego decyzję zezwalającą na zagospodarowanie drzewostanu na działce nr (...). W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że po stronie skarżącego kasacyjnie występuje co najwyżej interes faktyczny polegający na tym, że sam skarżący subiektywnie uważa, że wykonanie decyzji zezwalającej na wyręb lasu na działce sąsiedniej narusza jego prawo, ale nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę przyznania mu w tym zakresie prawa i w konsekwencji uprawniał do żądania stosownych czynności organu administracji. Żaden przepis prawa nie nakłada na właściciela działki nr (...) (lub innych działek sąsiednich względem działki nr (...)) obowiązku tworzenia ekotonu (czyli strefy przejściowej między dwoma ekosystemami) wobec nieruchomości skarżącego. Także żaden przepis prawa nie przyznaje właścicielowi działki leśnej prawa domagania się, aby na cudzej działce występowały drzewa stanowiące ochronę przed działaniem sił przyrody (np. wiatru). Tym samym skoro Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy skarżący nie posiadał interesu prawnego do wszczęcia postępowania nieważnościowego obejmującego decyzję z dnia 30 października 2014 r. znak (...), to nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie przez organ administracyjny postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z przyczyny podmiotowej, tj. braku posiadania po stronie skarżącego kasacyjnie przymiotu strony. Nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne. Tak sformułowany zarzut powinien wskazywać, jakie to okoliczności lub jakie dowody zostały pominięte przez organy i jaki to miało związek z ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Jednak strona skarżąca kasacyjnie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie zamieściła uzasadnienia tego zarzutu w skardze kasacyjnej. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że brak lub nieumiejętne sformułowanie uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (zob. wyrok NSA z 12 października 2018 r. sygn. akt II FSK 2673/2018, opub. w LEX nr 2571935; wyrok NSA z 12 września 2018 r. sygn. akt I FSK 1696/16, opub.w LEX nr 2570915; wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 907/2018, opub. w LEX nr 2527218). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro w sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności postępowania, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 6