II SA/Wr 659/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. z/s we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji dotyczącej stanu technicznego budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ"), po rozpoznaniu zażalenia A S.A. we W. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] (nr [...]) nakładające na skarżącą - właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy al. J. we W. (dz. nr [...]), grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] (nr [...]) nakazującej skarżącej przeprowadzenie określonych kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obiektu. W motywach postanowienia organ wyjaśnił, że mimo wszczęcia egzekucji obowiązek orzeczony decyzją organu pierwszej instancji nie został wykonany w całości. Nie przedłożono protokołu z kontroli pięcioletniej przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) – dalej jako "pb" oraz ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku. Skarżąca przedłożyła jedynie kopię protokołu z kontroli przeprowadzonej, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit.c pb, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych. W ocenie organu zasadne było w takich warunkach nałożenie na skarżącą grzywny na podstawie art. 119 i n ustawy z dnia 17 VI 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.). W dalszej części organ wskazał podstawy prawne do zastosowania tego rodzaju środka egzekucyjnego, wyjaśnił powody, dla których uznał, że grzywna jest w jego ocenie środkiem najmniej uciążliwym, zaś kwota 10 000 zł adekwatna. Organ wyjaśnił również, że w sprawie nie zaszły jakiekolwiek podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, albowiem obowiązek podlega egzekucji administracyjnej jest wymagalny, wykonalny i nie został wykonany w całości. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie stosowanych przepisów prawa. Podkreśliła, że wykonała wszystkie obowiązki wynikające z decyzji dostarczając przed wydaniem zaskarżonego postanowienia w sprawie grzywny wszystkie wymagane oceny techniczne. W ocenie skarżącej w sprawie wystąpiła niedopuszczalność egzekucji, bowiem wobec braku podstaw do określenia w decyzji terminu jej wykonania nie można było uznać obowiązków za wymagalne. Nadto nałożone na skarżącą obowiązki miały charakter dowodowy i zostały w całości wykonane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odsyłając do motywów postanowienia zakwestionowanego skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postępowanie egzekucyjne prowadzone było w warunkach niedopuszczalności. Organ wydał zaskarżone postanowienie w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 VI 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) – dalej jako "upea". Zgodnie z art. 29 § 1 upea, dopuszczalność egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny bada z urzędu. W przypadku, gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, a wszczęte postępowanie umarza (por. art. 29 § 2 pkt 1 i art. 59 § 1 pkt 7 upea). Organ egzekucyjny zobligowany jest więc na każdym etapie postępowania weryfikować dopuszczalność egzekucji, a w konsekwencji także i dopuszczalność stosowanego środka egzekucyjnego. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne było prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z [...] (nr [...]) wystawionego na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] (nr [...]) nakładającej na skarżącą obowiązki wynikające ze złego stanu technicznego budynku wielorodzinnego przy al. J. we W. na podstawie art. 62 ust. 3 pb. Treść obowiązku określono w tytule wykonawczym jako: 1) przeprowadzenie kontroli obiektu przy al. J. we W. w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c pb, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych 2) przeprowadzenie kontroli wyżej wymienionego obiektu w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 pb, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów, 3) sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku mieszkalnego (ze szczególnym uwzględnieniem: ścian konstrukcyjnych, zewnętrznych warstw elewacji, izolacji, konstrukcji dachu wraz z pokryciem, kominów, stropów, odwodnienia budynku, klatki schodowej, stolarki okiennej, przewodów kominowych, instalacji c.o., instalacji elektrycznej, instalacji odgromowej jak również innych instalacji, w odniesieniu do których stwierdzono nieprawidłowości określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania, wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości oraz sposób ich usunięcia, wskazującej możliwości zapewnienia wentylacji pomieszczeń w budynku gdzie jest ona wymagana, przyczyny oraz sposób usunięcia zawilgocenia i zagrzybienia przegród budowlanych w budynku (ze wskazaniem konkretnych robót budowlanych do wykonania i rozwiązań, metod ich wykonywania). Zdaniem Sądu egzekwowany wobec skarżącej obowiązek dostarczenia ocen i ekspertyz technicznych budynku, nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 pb, w ogóle nie podlega egzekucji administracyjnej. W orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że nałożenie na stronę obok obowiązku przeprowadzenia kontroli budynku także obowiązków dotyczących przedłożenia odpowiednich ekspertyz lub innych ocen technicznych następuje zawsze na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 pb. Zgodnie z art. 62 ust. 3 pb, organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części Stosownie zaś do art. 81c ust. 2 pb, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 II 2016 r. (II OPS 4/15) jednoznacznie wypowiedział się w kwestii wzajemnej relacji powołanych wyżej przepisów. Wyjaśnił, że art. 62 ust. 3 pb, w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81c ust. 2-4 pb. Sąd podkreślił przy tym, że ustawodawca świadomie nie regulował szczegółowo kwestii związanych z nałożeniem na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przedłożenia ekspertyzy obiektu budowlanego lub jego części na podstawie 62 ust. 3 pb w tym przepisie lub innych przepisach rozdziału 6 pb, gdyż te szczegółowe kwestie są uregulowane w przepisie o charakterze ogólnym, tj. art. 81c pb. Z powyższego wynikają istotne konsekwencje dla ustalenia skutków niewykonania decyzji organu nadzoru budowlanego z art. 62 ust. 3 pb w części dotyczącej obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen i ekspertyz. W myśl bowiem art. 81c ust. 4 pb, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Przepis art. 81c ust. 4 pb, który – jak wyżej wyjaśniono – znajduje zastosowanie również w przypadku decyzji z art. 62 ust. 3 pb, reguluje w sposób jednoznaczny dopuszczalną reakcję organu na przypadek nieprzedłożenia przez stronę żądanej dokumentacji lub też przedłożenia dokumentacji niewystarczającej. Organ w takim przypadku uprawniony jest zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy za niedopuszczalne należało uznać wszczęcie przez organy postępowania egzekucyjnego w administracji, skoro zakres ich kompetencji w tym przypadku ograniczał się do czynności określonych dyspozycją art. 81c ust. 4 pb. W ocenie Sądu wykluczyć należy tezę, jakoby kompetencja z art. 81c ust. 4 pb nie wyłączała możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ocen technicznych w ramach instrumentów przewidzianych w upea. Gdyby bowiem przyjąć, że organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do egzekwowania przedmiotowego obowiązku na podstawie przepisów upea, wówczas przepis z art. 81c ust. 4 pb jawiłby się jako zbędny (ustawowe superfluum), bowiem możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego przewiduje wprost regulacja z art. 127-135 upea. Kolidowałoby to więc z zasadniczym na gruncie reguł prawnej egzegezy założeniem racjonalności prawodawcy. Skoro ustawodawca, mocą art. 81c ust. 4 pb, jednoznacznie określił środek stosowany przez organ administracji w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku przedłożenia ocen technicznych, to znaczy, że stanowi on jedyną prawnie dopuszczalną formę reakcji. Jest to zresztą zabieg racjonalny zważywszy na dowodową funkcję decyzji i postanowienia wydawanych na zasadzie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 pb. Orzeczenia takie organ administracji wydaje, by uzyskać wsparcie strony w pozyskaniu materiału dowodowego dla potrzeb postępowania administracyjnego. Egzekwowanie takiego orzeczenia powinno być więc dokonywane w sposób uproszczony, bez konieczności uruchamiania sformalizowanego postępowania egzekucyjnego. Cel ten realizuje art. 81c ust. 4 pb, w związku z czym niedopuszczalne jest uruchamianie postępowania egzekucyjnego w sytuacji objętej hipotezą powołanego przepisu. Bez znaczenia jest fakt, że egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek formalnie mieści się w zakresie zastosowania przepisów upea, bowiem jest obowiązkiem niepieniężnym, pozostającym we właściwości organów administracji, wynikającym z decyzji administracyjnej (art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 upea). Określając zakres zastosowania przepisów upea organ powinien uwzględniać przede wszystkim przepisy szczególne, które mogą przecież przewidywać odmienny reżim egzekwowania obowiązków publicznoprawnych, jak to ma miejsce właśnie w przypadku art. 81c ust. 4 pb. Wypada też zauważyć, że stanowisko potwierdzające niedopuszczalność prowadzenia w opisanej wyżej sytuacji postępowania egzekucyjnego w administracji było już wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyrok NSA z 5 XII 2000 r. sygn. II SA/Gd 1425/98; wyrok WSA w Gliwicach z 23 VI 2005 r. II SA/Ka 2985/03, czy wyrok WSA w Poznaniu z 17 XI 2016 r., IV SA/Po 577/16 – publ. CBOSA). W konsekwencji rację miała skarżąca argumentując, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było w warunkach niedopuszczalności. Co oczywiste, niedopuszczalność postępowania egzekucyjnego implikuje niedopuszczalność zastosowanego mocą zaskarżonego postanowienia środka egzekucyjnego w postaci grzywny unormowanej w art. 119 – 126 upea. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji, naruszają więc art. 29 § 1 w zw. z art. 119 upea i art. 81c ust. 4 pb w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej jako "ppsa". O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez skarżącą celowe koszty w kwocie 100 zł tytułem wpisu od skargi.