II SA/Wa 779/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Danuta Kania, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury w drodze wyjątku oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia [...] marca 2018 r. o numerze [...] w sprawie odmowy przyznania emerytury w drodze wyjątku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018r. S. B. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu przedstawiła swoja sytuacje życiową, rodzinną i materialną, wskazując w szczególności, iż ma 71 lat, nie posiada prawa do emerytury, w związku z czym pracuje obecnie jako opiekunka ludzi chorych, gospodarstwo domowe prowadzi wraz z mężem, który jest emerytem, jednakże ich wspólne dochody są niskie i nie wystarczają na egzystencję. Skarżąca wskazała, iż jest schorowana, w związku z czym wymaga leczenia, na które ją nie stać. Przedstawiła również swój życiorys, wskazując, iż ciężko chorowała, chorowały również jej dzieci, przez całe życie miała ciężkie warunki mieszkaniowe i zawsze brakowało jej rodzinie pieniędzy na życie. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. o numerze [...], Prezes ZUS odmówił przyznania Skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o emeryturach i rentach z FUS"). W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść przepisu stanowiącego materialną podstawę decyzji oraz wskazał, iż wszystkie wymienione w nim przesłanki musza zostać spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS ustalił, iż na przestrzeni 70 lat życia Skarżącej udokumentowano jedynie 9 lat, 2 miesiące i 10 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych oraz 3 lata, 5 miesięcy i 29 dni okresów pracy na gospodarstwie rolnym. Organ stwierdził ponadto, iż w latach 1968-1969, 1974-1980, 1983-1987, 1987-1999, 2000-2007 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności podlegającej ubezpieczeniu społecznemu oraz ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec Skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, zatem nie istniały przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto organ zauważył, iż wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny Skarżącej, nie wskazuje, aby pozostawała ona bez niezbędnych środków utrzymania. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym ponowiła argumentację dotyczącą jej sytuacji osobistej, materialnej i zdrowotnej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję własną o odmowie przyznania Skarżącej prawa do emerytury w drodze wyjątku. Organ podzielił wcześniejsze stanowisko, iż w sprawie nie doszło do spełnia przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ze względów jakie wskazano w decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. Dodatkowo organ zauważył, iż emerytura w drodze wyjątku nie może być Skarżącej przyznana również z tego względu, iż pozostaje ona w zatrudnieniu oraz osiąga wynagrodzenie w wysokości 1.096,00 zł. Ponadto mąż Skarżącej, z którym prowadzi gospodarstwo domowe, otrzymuje emeryturę w wysokości 1.532,89 zł oraz wynagrodzenie w wysokości 2.100,00 zł. Wykazany dochód przypadający na jednego członka 2-osobowej rodziny w wysokości 2.364,44 zł miesięcznie przekracza zatem kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, co nie pozwala na uznanie, że Skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2018 r. Skarżąca ponownie opisała swoją sytuację rodzinną i materialną, nie podnosząc żadnych zarzutów wobec zaskarżonej decyzji, jednakże zwróciła się o przyznanie jej emerytury albo renty specjalnej, wskazując, iż "nie ma za co żyć". W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego przyjęcia, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane "szczególnymi okolicznościami"; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (zob. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 378/08). Należy również podkreślić, iż brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ winien jednak pamiętać, iż owo uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem nie nosi cech dowolności i została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż w sprawie nie została spełniona pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nie można było stwierdzić, iż w stosunku do Skarżącej zaistniały "szczególne okoliczności", które wykluczyły możliwość uzyskania prawa do emerytury w trybie zwykłym. Niezależnie od tego, iż Skarżąca nie wykazała – ani we wniosku, ani w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa ZUS – by takie szczególne okoliczności wystąpiły, przypomnieć trzeba, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS, choć posługuje się pojęciem "szczególnych okoliczności" to nie precyzuje, jak należy je definiować. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano więc jednolite stanowisko, zgodnie z którym, dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W konsekwencji, za "szczególne okoliczności" uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Przyznanie świadczenia "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Prezesa ZUS, iż w stosunku do Skarżącej nie wystąpiły takie okoliczności, które można by uznać za szczególne w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, iż w ciągu 70 lat jej życia udowodniono jedynie 12 lat, 7 miesięcy i 9 dni okresów składkowych i nieskładkowych łącznie, zaś w latach 1968-1969, 1974-1980, 1983-1987, 1987-1999, 2000-2007 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia. Istotne jest przy tym to, że Skarżąca nie wykazała, by w omawianych okresach była całkowicie niezdolna do pracy, czy też by wystąpiły takie niezależne od niej i obiektywnie niemożliwe czy trudne do przezwyciężenia okoliczności, które uniemożliwiły jej wykonywanie zatrudnienia. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż wobec Skarżącej orzeczono trwałą częściową niezdolność do pracy dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r., zaś orzeczeniem z dnia [...] listopada 2017 r. stwierdzono brak całkowitej niezdolności do pracy. Jak to na wstępie wskazano, niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Niezależnie od tego, Sąd zgadza się z Prezesem ZUS, iż w sprawie nie zachodzi również druga ze wskazanych przesłanek, bowiem Skarżąca nie wykazała takich obiektywnych przeszkód, które pozwalałyby uznać, że z uwagi na swój wiek czy stan zdrowia nie może podjąć zatrudnienia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jest wręcz przeciwnie. Na dzień złożenia wniosku Skarżąca była zatrudniona, co pozwoliło organowi na wykluczenie omawianej przesłanki niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy czy wiek. Sąd podziela również stanowisko Prezesa ZUS, iż Skarżąca nie spełnia trzeciej ze wskazanych przesłanek, to jest przesłanki braku "niezbędnych środków utrzymania". Niesporne jest bowiem to, iż wykazany dochód przypadający na jednego członka 2-osobowej rodziny Skarżącej wynosił w dniu złożenia wniosku – 2.364,44 zł miesięcznie, zatem przekraczał kwotę najniższego świadczenia emerytalnego. Sąd oczywiście dostrzega, że sytuacja materialna Skarżącej jest trudna, jednakże nie można uznać, że w dwuosobowym gospodarstwie domowym łączny dochód obojga małżonków nie pozwala na egzystencję. Odnosząc się ogólnie do wszystkich podniesionych przez Skarżącą twierdzeń, Sąd wskazuje, iż argumenty dotyczące "ciężkiego życia", trudnych warunków mieszkaniowych i materialnych, urodzenia dzieci, chorób Skarżącej i jej dzieci, nie mogą być uznane za takie "szczególne okoliczności", niezależne od Skarżącej i obiektywne niemożliwe czy trudne do przezwyciężenia. Należało mieć przy tym na uwadze również i to, że w toku postępowania Skarżąca nie podważyła ani nie kwestionowała ustalonych przez organ okresów zatrudnienia, jak również pozostawania bez pracy, nie przedkładała ona również żadnych dowodów, w postaci dokumentów, które mogłyby ujawnić braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).