II SAB/Go 62/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. Ne 112 poz. 1198), B.K. zwróciła się do Dyrektora Departamentu Rolnictwa, Zasobów Naturalnych, Rybactwa i Rozwoju Wsi Urzędu Marszałkowskiego Województwa o: 1) przesłanie kopii wszystkich zdjęć z wizji lokalnych z dnia [...] stycznia 2018 r. i z dnia [...] kwietnia 2018 r., 2) przesłanie kopii opinii BHP dotyczącej ogrodzenia, z wizji lokalnej z dnia [...] kwietnia 2018 r. wykonanej przez pracownika Urzędu Marszałkowskiego, 3) udzielenie odpowiedzi na pytanie – w jakim okresie wykonawca dokona usunięcia usterek i przedstawi protokół opinii BHP, dopuszczający ogrodzenie do wykonywania bezpiecznej pracy. Jako formę udzielenia wnioskowanej informacji wskazano przesłanie ich na wskazany adres za pośrednictwem Poczty Polskiej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (wysłanym w dniu [...] kwietnia 2018 r.) Dyrektor Departamentu Rolnictwa, Zasobów Naturalnych, Rybactwa i Rozwoju Wsi Urzędu Marszałkowskiego Województwa, wskazując na konieczność przeprowadzenia konsultacji prawnych, wyznaczył termin załatwienia sprawy do [...] maja 2018 r. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawczynię, że ze względu na podmokły teren na którym zostało wykonane ogrodzenie oraz konieczność zachowania norm BHP wykonawca pozostawi na każdym ogrodzonym obszarze po dwie bramy, bramę wjazdową i wyjazdową, a pozostałe zostaną zamknięte na stałe, naprawi również pozostałe uszkodzenia. W bramach pozostawianych do użytkowania wykonawca zmieni rozwiązania ich otwierania i zamykania. W następnym piśmie z dnia [...] maja 2018 r. (data stempla pocztowego – [...] maja 2018 r.) skierowanym do Wnioskodawczyni, organ wskazał że zdjęcia wykonane przez pracownika podczas wizji lokalnej nie mają charakteru dokumentu urzędowego i nie podlegają udostępnieniu. Treści zawarte w dokumentach wewnętrznych (notatki, zapiski) rozumiane jako informacje o charakterze roboczym nie stanowią informacji publicznej. Podczas lustracji ogrodzenia w dniu [...] kwietnia pracownik Urzędu Marszałkowskiego nie sporządził żadnej opinii BHP dotyczącej bram. Po konsultacji z wykonawcą ogrodzenia uznano, że na tej konstrukcji ogrodzenia nie ma możliwości usadowienia bram. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. B. K. wniosła skargę na bezczynność Urzędu Marszałkowskiego w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, 4) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. Na pytanie Sądu – czy wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczył toczącego się przed organem postępowania administracyjnego oraz ewentualnie jaki był przedmiot tego postępowania oraz jakim rozstrzygnięciem zostało ono zakończone - w piśmie (e- mail) z dnia [...] pażdziernika 2018 r. pełnomocnik organu wskazał, że oględziny nie były prowadzone w ramach postępowania administracyjnego. Pracownicy Urzędu Marszałkowskiego dokonali oględzin stanu ogrodzenia gruntów, zabezpieczającego uprawy przed zwierzętami leśnymi pod kątem dbałości właścicieli ogrodzonych gruntów o jego stan i naprawę ewentualnych uszkodzeń. W kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., na wezwanie Sądu, pełnomocnik organu wskazał, że z oględzin przeprowadzonych w dniach [...] stycznia 2018 r. oraz [...] kwietnia 2018 r. nie sporządzono protokołów, notatek, ani innych dokumentów urzędowych. Pracownicy organu oraz skarżąca oraz jej rodzina robili zdjęcia ogrodzenia zabezpieczającego nieruchomość przed dzikimi zwierzętami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Marszałka Województwa w sprawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem B. K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) - dalej w skrócie "u.d.i.p.". Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., co wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (np. wyroki z 4 lutego 2016 r. I OSK 2223/14 - Lex nr 2036020, 31 stycznia 2018 r. I OSK 1227/16 - Lex nr 2473623, 30 września 2015 r. I OSK 2093/14 - Lex nr 1839074). Zgodnie z brzmieniem art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. W badanej sprawie, w świetle poczynionych powyżej uwag, niesporna pozostaje okoliczność, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r. skierowany został do podmiotu zobligowanego do udostępnienia informacji, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Również część dokumentów, o które zwróciła się skarżąca, ma charakter dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a zatem podlegającego udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, dokumentem takim będzie wnioskowana przez skarżącą opinia BHP dotycząca ogrodzenia oraz protokoły oględzin. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu (w aktach sprawy) w sprawie przedmiotowego ogrodzenia gruntu nie toczyło się postępowanie administracyjne, przeprowadzone zostały oględziny ogrodzenia, których przebieg nie został utrwalony w formie protokołu, nie sporządzono również opinii BHP dotyczącej ogrodzenia gruntu. W tej sytuacji wskazać przyjdzie, że zarzut bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej w postaci opinii BHP oraz protokołów oględzin ogrodzenia okazał się bezzasadny, organ nie mógł bowiem udostępnić dokumentów których nie posiadał, nadto - jak wynika z oświadczenia – żądane przez wnioskodawczynię dokumenty nie zostały wytworzone. Należy w tym miejscu zauważyć, że nie jest rolą sądu badanie i weryfikacja twierdzeń organu co do okoliczności dysponowania wnioskowaną informacją publiczną, gdyż dopiero wykazanie przez stronę przeciwną, że twierdzenia organu są w tym względzie błędne obliguje sąd do zajęcia umotywowanego stanowiska w sprawie. W badanej sprawie skarżąca w żaden sposób nie podważyła twierdzeń organu co do nie sporządzenia protokołów oględzin oraz opinii BHP. Odnośnie wniosku o udostępnienie wykonanych podczas oględzin zdjęć ogrodzenia wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi, nie są to dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4a udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych; W myśl art. 6 ust. 2 dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie z akt 115 § 19 Kodeksu karnego osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Mając na uwadze treść wyżej przytoczonych przepisów wskazać przyjdzie, że wnioskowane przez skarżącą zdjęcia, które wykonane zostały podczas oględzin ogrodzenia, nie spełniają wymogów dokumentu urzędowego. Ponieważ w sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne zdjęcia owe nie stanowią materiału dowodowego, nie przedstawiają również treści oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. Przyjąć należy za organem administracyjnym, że przedmiotowe zdjęcia ogrodzenia mają charakter dokumentów wewnętrznych, o charakterze roboczym, których ujawnienie nie następuje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok sygn. akt. II SAB/Ol 107/17). Reasumując stwierdzić należy, że dla oceny czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności istotne znaczenie ma ustalenie, czy był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego skierowany został wniosek był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów powyższej ustawy, pozwala na skuteczne postawienie wskazanemu podmiotowi zarzutu bezczynności. W badanej sprawie, z powodów wyżej przedstawionych, postawiony organowi zarzut bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej okazał się niezasadny, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.