I SA/Wa 800/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. B., P. C. i A. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących W. B., P. C. i A. C. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Dzielnicy [...] po rozpatrzeniu wniosku Z. B. decyzją z [...] kwietnia 1977 roku ustalił odszkodowanie na rzecz Z. B., W. B. i A. B. za grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako [...] Wnioskiem z 18 marca 2016 roku W. B., P. C. i A. A. C. (Skarżący) wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 1977 roku. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] września 2016 roku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1977 roku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wydane rozstrzygnięcie było prawidłowe, a ewentualne uchybienia nie są na tyle istotne, aby mogły być przesłanką dla stwierdzenia nieważności decyzji. Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) decyzją z [...] lutego 2018 roku utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną decyzji z [...] kwietnia 1977 roku o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej "ustawa z 12 kwietnia 1958 roku"). Po przywołaniu brzmienia art. 53 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 kwietnia 1958 roku organ wyjaśnił, że sformułowanie zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu, jest trafne tylko w odniesieniu do domów jednorodzinnych, a nie do działek budowlanych. Działki budowlane bowiem, jak i pozostałe grunty na obszarze [...], przeszły na własność Państwa, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie na terenie m.st. Warszawy i dlatego może tu wchodzić w grę, tak samo jak w art. 53 ust. 1, jedynie pozbawienie użytkowania takich działek po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej. Przepis art. 53 ust. 2 przy literalnej jego interpretacji byłby w stosunku do działek budowlanych niewykonalny. Rozporządzenie przewidziane w art. 53 ust. 3 ustawy może rozciągnąć stosowanie postanowień art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej w zakresie odszkodowań również i na domy jednorodzinne oraz na działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego, których poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni użytkowania przed dniem wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej, tj. przed dniem 5 kwietnia 1958 roku. Tym samym dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy, za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek: - nieruchomość powinna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz - poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu 5.04.1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa. Minister wyjaśnił następnie, że zgodnie z informacjami zawartymi w aktach sprawy nieruchomość położona przy ul. [...] była niezabudowana i przed 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Natomiast utrata możliwości władania przedmiotową nieruchomością nastąpiła w związku z decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] marca 1971 roku przeznaczającą ten teren pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] ". Z powyższego wynika, że przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki z art. 53 ustawy z 12 marca 1958 roku konieczne dla przyznania odszkodowania. Minister wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Organ zauważył, że w dacie przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wyceny gruntu nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Organ odszkodowawczy swoje ustalenia w tym zakresie oparł na wynikach rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 1977 roku oraz wyliczeniach pracownika Urzędu Dzielnicowego [...], które były wystarczające dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość niezabudowaną. Odnosząc się do zarzutu nie sporządzenia opinii biegłych Minister wyjaśnił, że w sytuacji, gdy wysokość odszkodowania za nieruchomość była prawidłowo ustalona oraz akceptowana przez uprawnione strony, nawet jeśli decyzja była wydana z naruszeniem art. 22 ustawy z 12 marca 1958 roku, nie naruszała prawa w takim stopniu, który sprawiałby, iż jej istnienie w obiegu prawnym narusza zasady praworządności, a co za tym idzie zaistniała przesłanka stwierdzenia jej nieważności. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wnieśli skargę do tutejszego sądu zarzucając decyzji Ministra : 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 w zw. z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 roku w ten sposób, że organ II instancji bezpodstawnie uznał, iż organ przyznający odszkodowanie ustalił jego wysokość w sposób prawidłowy, w sytuacji gdy, do ustalenia odszkodowania doszło bez wysłuchania na rozprawie biegłego, co więcej w sprawie nie został powołany żaden biegły, pomimo takiego obowiązku wynikającego wprost z ustawy wywłaszczeniowej, a odręczne zapiski pracownika urzędu miasta, nie mogą być uznane za równorzędne z opinią biegłego i ze spełnieniem ustawowego wymogu ustalenia odszkodowania na podstawie szczegółowo uzasadnionej opinii biegłego, co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa. 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 lit. a ustawy z 12 marca 1958 roku w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 roku w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości w zw. z § 4 ust. 4 Tablica 2 i ust. 5 zarządzenia przewodniczącego komitetu budownictwa, urbanistyki i architektury z dnia 3 grudnia 1962 roku w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M.P. z 1962 roku Nr 86 poz. 408), poprzez wadliwe przyjęcie, iż organ poprawnie obliczył wysokość należnego odszkodowania, ze względu na to, że w dacie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, wyceny gruntu dokonywano bez wpływu na nią, cen wolnorynkowych, oraz że szacunki opierały się na sztywnych stawkach, podczas gdy przy wyliczaniu odszkodowania konieczne było wzięcie pod uwagę również, kryteriów ocennych, wymagających wiedzy specjalnej, a zatem konieczne było wyjaśnienie i uzasadnienie przyjętych do wyceny wskaźników, czego nie uczyniono, ani w wyliczeniach sporządzonych w odręcznej notatce, ani na rozprawie, ani w decyzji odszkodowawczej, 3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 § 1 pkt 4 k.p.a. (wedle stanu prawnego z daty wydania decyzji - Dz.U. z 1975 Nr 16. poz. 91), poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 roku, podczas gdy w sprawie zachodziła konieczność wyłączenia pracownika organu ustalającego odszkodowanie, w związku z faktem, iż działał on jednocześnie jako przewodniczący rozprawy oraz biegły, co doprowadziło do bezprawnego skumulowania ról w postępowaniu administracyjnym i braku powołania biegłych celem sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości, co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa. 4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 lit. a ustawy z 12 marca 1958 roku, poprzez przyjęcie, iż ustalenie odszkodowania za działkę o pow. [...] m2, a nie jak prawidłowo powinno zostać to ustalone - za działkę o powierzchni [...] m2, nie stanowiło przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 roku, podczas gdy jasno oznacza to, iż wysokość ustalonego odszkodowania była błędna, a przedmiotowa decyzja wydana została bez podstawy prawnej. 5) naruszenie art. 107 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie Minister Inwestycji i Rozwoju uznał wyniki rozprawy i obliczenia pracownika Urzędu Dzielnicowego [...] co do wysokości odszkodowania za prawidłowe W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Istota sporu sprowadzała się w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia, czy decyzja o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 53 ust. 2 i art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 roku, wydana bez sporządzenia opinii biegłych narusza prawo w sposób rażący czy też nie. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że możliwe było ustalenie wysokości odszkodowania w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 roku bez sporządzenia opinii przez biegłych. Stanowiska tego nie podzielali Skarżący. W ocenie sądu rację w tym sporze należało przyznać Skarżącym z następujących przyczyn : Ustawa z 12 marca 1958 roku wprowadzała zasady ustalania wysokości odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, w tym za domy jednorodzinne i działki budowlane przechodzące na własność państwa na podstawie przepisów dekretu warszawskiego. Mechanizm ten oparty był na systemie określonych stawek urzędowych. Jednocześnie jednak ustawa wprowadzała obowiązek sporządzenia opinii biegłych określającej wysokość odszkodowania, jak również obowiązek wysłuchania tychże biegłych na rozprawie. Zgodnie z art. 8 ust. 8 punkt 1 ustawy z 12 marca 1958 roku na odszkodowania składały się dwa elementy : a. odszkodowanie za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, b. za pozostały obszar – odszkodowanie w wysokości najwyżej do pięciokrotności wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Z powyższego zestawienia wynika, że przepisy ustawy z 12marca 1958 roku odwoływały się do stawek odszkodowania ustalonych urzędowo, jednak przewidywały również pewien element uznaniowości. Dotyczyło to odszkodowania za obszar równy działce normatywnej, który ustalany był w granicach 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, jak również wysokości odszkodowania za pozostały obszar, które mogło być ustalone do wysokości pięciokrotności stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Podkreślić w tym miejscu, należy, że przepisy ustawy nie wskazywały wprost jaka jest powierzchnia działki normatywnej. W dacie wydania decyzji odszkodowawczej obowiązywało zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3 grudnia 1962 roku w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M.P. Nr 86 poz. 408). Z treści zarządzenia wynika, że obowiązywały inne normatywy zabudowy dla budownictwa mieszkaniowego domów wielorodzinnych poniżej 3 kondygnacji i małych domów mieszkalnych, inne dla domów jednorodzinnych, przy czym dodatkowo, minimalna powierzchnia zabudowy uzależniona była od stopnia uzbrojenia terenu w kanalizację i wodociągi. W ocenie sądu powyższe okoliczności, w tym w szczególności konieczność określenia powierzchni działki normatywnej w danym obszarze zadecydowała o wprowadzeniu w ustawie z 12 kwietnia 1958 roku obowiązku określenia wysokości odszkodowania przez biegłych przy mechanizmów wskazanych w ustawie. Okolicznością niesporną jest, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1977 roku nie została sporządzona opinia biegłych. Kwota odszkodowania została wyliczona przez pracownika organu, przy przyjęciu iż za działkę normatywną o powierzchni [...] m2 przysługuje odszkodowanie w kwocie [...] złotych, zaś za pozostałą powierzchnię działki, to jest za [...] m2 przysługuje im odszkodowanie w wysokości [...] złotych to jest po 18 złotych za jeden metr kwadratowy. W toku postępowania nadzorczego organy ustaliły, że wartość ponadnormatywnej części działki obliczona została według Zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1976 roku w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu to jest po 18 złotych za 1m2. Wartość normatywna działki ustalona została zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1974 roku. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela wyrażony w judykaturze i doktrynie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winny decydować łącznie trzy przesłanki – oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – a więc skutki, które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 2 marca 2006 roku sygn. akt II GSK 398/05; z 8 lutego 2013 r. I OSK 1683/11, z 30 marca 2016 r. II OSK 1871/14). W związku z tym nie każde nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonej owym naruszeniem decyzji administracyjnej, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak daleko wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Aby zatem ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można pominąć zagadnienia, czy stwierdzone naruszenie rzutowało na wymiar odszkodowania. Na takim też stanowisku, konsekwentnie stoi obecne orzecznictwo sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę sposób wyliczenia odszkodowania wynikający z akt administracyjnych podstępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1977 roku jak również biorąc pod uwagę wyjaśnienia organów obu instancji nie można przyjąć w realiach niniejszej sprawy, by nie sporządzenie opinii przez biegłych pozostawało bez wpływu na ustaloną w decyzji wysokość odszkodowania. Nie zostało wyjaśnione ani w decyzji z [...] kwietnia 1977 roku ani też w decyzjach wydanych w toku postępowania nadzorczego, dlaczego przyjęto, że powierzchnia działki normatywnej wynosiła w tym przypadku [...] m2. Jak już wcześniej wskazano, ustalenie powierzchni działki normatywnej wymagało wiadomości specjalnych, w tym poczynienia ustaleń co do rodzaju zabudowy oraz infrastruktury gruntu. Nie wiadomo również, dlaczego przyjęto, że odszkodowanie w kwocie odpowiadającej 10 % kwoty określonej w Zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1974 roku. W ustawie z 12 marca 1958 roku mowa jest o przyznaniu za działkę normatywną odszkodowania w kwocie od 5 do 10 % kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że Zarządzenie nr [...] nie określa powierzchni działki normatywnej. Brak informacji co do powierzchni działki normatywnej powoduje, że nie wiadomo, jaka powierzchnia działki powinna być uznana za ponadnormatywną. Tymczasem te wielkości stanowią podstawę do ustalenia pozostałej części odszkodowania. Sąd podkreśla końcowo, że w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym nie stanowi rażącego naruszenia przepisów ustawy z 12 marca 1958 roku zaniechanie wezwania biegłych na rozprawę. Orzeczenia te dotyczą jednak sytuacji, w których opinia została przez biegłych sporządzona. W niniejszej sprawie opinia nie została sporządzona, zatem nie można przenosić rozważań zawartych w wyrokach dotyczących zaniechania wezwania biegłych na grunt niniejszej sprawy. W konsekwencji uznać należy, że zaniechanie sporządzenia opinii biegłych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1977 roku stanowiło rażące naruszenie art. 53 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 8 punkt 1 i art. 22 ustawy z 12 marca 1958 roku, uznając tym samym za uzasadnione zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi. Sąd za niezasadne uznaje natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze. W punkcie 3 petitum skargi podniesiony został obejmujący ewentualną podstawę wznowieniową w stosunku do decyzji z [...] kwietnia 1977 roku. Podstawa ta nie podlega jednak badaniu w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzut 4 petitum skargi dotyczy przyjęcia w decyzji z [...] kwietnia 1977 roku zawyżonej powierzchni działki. Odnosząc się do tego zarzutu sąd wyjaśnia, że mógłby on być podnoszony w ramach postępowania instancyjnego nie zaś w toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Podzielić należy również stanowisko Ministra, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1977 roku powierzchnia działki za którą orzeczone zostało odszkodowanie ustalona została na podstawie dokumentów przedłożonych przez wnioskodawczynię. Zarzut objęty punktem 5 petitum skargi również uznać należy za niezasadny. Organ wyjaśnił z jakich przyczyn uznał wyliczenie kwoty odszkodowania za prawidłowe. Okoliczność, że stanowiska tego nie podzielili skarżący a następnie sąd nie może jednak stanowić o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku zgodnie z którym zaniechanie sporządzenia opinii przez biegłych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1977 roku stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa materialnego za jakie sąd uznaje przepisy art. art. 53 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 8 punkt 1 i art. 22 ustawy z 12 marca 1958 roku. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 480 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem oraz kwotę 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.