II SA/Go 872/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2018 r., nr LXIII.849.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 9, § 2 ust. 1 pkt 12, § 2 ust. 1 pkt 13, § 7 ust. 1 pkt 3 lit. d zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. 1. Rada Miasta dnia 30 stycznia 2018 r. podjęła uchwałę nr LXIII.849.2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania w [...].Dnia [...] października 2018 r. (data wpływu do organu [...] października 2018 r.) Wojewoda wniósł do tutejszego sądu skargę w przedmiocie tej uchwały wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 9, § 2 ust. 1 pkt 12, § 2 ust. 1 pkt 13, § 7 ust. 1 pkt 3 lit. d oraz § 22 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 28 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 31 ust. 3 pkt 3 lit. a i § 32 ust. 3 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na naruszeniu przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Zdaniem Wojewody w zaskarżonych przepisach, niezgodnie z ustawą i błędnie sformułowano definicje przeznaczenia podstawowego terenu (§ 2 ust. 1 pkt 9), wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (§ 2 ust. 1 pkt 12), wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 2 ust. 1 pkt 13). Nadto, wbrew ustawie, nie określono maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej w stosunku do wszystkich terenów wyznaczonych w planie (§ 7 ust. 1 pkt 3 lit. d). Zdaniem Wojewody definiując pojęcia "przeznaczenie terenu", "wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej" oraz "wskaźnika powierzchni zabudowy" organ posłużył się terminem "nieruchomości", który nie jest tożsamy z terminem "działka budowlana", używanym przez ustawę w przepisie art. 2 pkt 12 oraz 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Również § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego odnosi się do powierzchni działki lub terenu. Natomiast pojęcie nieruchomości, mając na względzie treść art. 46 § 1 kodeksu cywilnego jest za szerokie. Odnosząc się do niezgodności § 7 ust. 1 pkt 3 lit. d uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., Wojewoda podkreślił, że zgodnie z powołanym przepisem ustawy określanie w planie miejscowym maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jest obligatoryjne. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący niezgodności § 22 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 28 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 31 ust. 3 pkt 3 lit. a i § 32 ust. 3 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. polegać on ma, w ocenie Wojewody, na nieprecyzyjnym określeniu obligatoryjnego elementu planu – maksymalnej wysokości zabudowy. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalne jest określanie maksymalnych wysokości zabudowy przez odnoszenie się do wysokości zabudowy sąsiedniej czy części sąsiednich budynków, jak to uczyniono w uchwale. Parametry te muszą być bowiem ustalone jednoznacznie, tym bardziej, że w chwili realizacji inwestycji obiekty, do których odwołuje się plan mogą już nie istnieć. 2. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. Broniąc przyjętych definicji i podkreślając, że w zaskarżonej uchwale w zapisach uchwały celowo użyto sformułowania "nieruchomość" jako pojęcia szerszego niż "działka budowlana" podkreślono, że stosowanie tego sformułowania w całym tekście uchwały nie wpływa na meritum tego dokumentu, ponieważ dotyczy ono wszystkich gruntów znajdujących się w granicach uchwalonego planu miejscowego, w tym również działek budowlanych, co jest czytelniejsze dla odbiorców planu. W odniesieniu do zarzutów dotyczących niezgodności z prawem przepisów § 22 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 28 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 31 ust. 3 pkt 3 lit. a i § 32 ust. 3 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały, organ wniósł również o ich oddalenie podnosząc, że obszar objęty planem leży w ścisłym centrum miasta w strefie konserwatorskiej, intensywnie zabudowanej. Dlatego tak istotne jest dostosowanie nowej zabudowy do już istniejącej. Z tych względów projektanci - sporządzający projekty nowej zabudowy będą zobowiązani dokonać szczegółowych pomiarów w odniesieniu do zabudowy już istniejącej – dokładnie wskazanej w uchwale. W przypadku, gdyby z jakichś przyczyn zabudowa przylegająca przestała istnieć – zastosowanie znajdować będą miały przepisy zawarte w punktach 3 lit. d ustępów 3 zaskarżonych paragrafów. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. odnosząc się do rozstrzygniętych już przez tutejszy sąd spraw dotyczących podobnych zastrzeżeń wojewody co do planu, pełnomocnicy organu skoncentrowali się na odparciu zarzutów dotyczących ostatnich czterech z zaskarżonych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Przewidziane w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. – dalej jako ustawa o samorządzie gminnym) prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy. Ponieważ Wojewoda nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie był uprawniony do wniesienia skargi. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem, przy czym skutek ten wymaga stwierdzenia, że naruszenie prawa ma charakter istotny. Jeśli chodzi o ocenę tego naruszenia w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. to nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania lub naruszenie właściwości organów w tym zakresie. 4. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zawartych w planie definicji (§ 2 ust. 1 pkt 9, § 2 ust. 1 pkt 12, § 2 ust. 1 pkt 13) sąd podtrzymuje stanowisko wyrażone w poprzednio wydanych orzeczeniach, których przedmiotem były takie same definicje (por. w szczególności wyrok z dnia 5 grudnia 2018 r., II SA/Go 828/18), którym uznano, że przepisy takie naruszają w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Sama zatem ustawa jednoznacznie przesądza o tym, że "minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej" określa się w odniesieniu do powierzchni "działki budowlanej". Definicja zawarta w § 2 ust. 1 pkt 12 uchwały jest zatem wprost niezgodna z ustawą. Podobnie, choć nie identycznie, rzecz się ma z dwoma pozostałymi definicjami (§ 2 ust. 1 pkt oraz § 2 ust. 1 pkt 13 uchwały). Definiowanie obu wskaźników przez posłużenie się terminem "nieruchomość" jest niezgodne z ustawą i zbyt szerokie, gdyż ustawa posługuje się terminami "teren" (por. w szczególności art. 1 ust.1 pkt 2 i ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z kolei przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego nakłada na organ planistyczny odnoszenie ustaleń i wskaźników do "działki" lub terenu", dopuszczając zatem również w stosunku do wskazanych w tym przepisie wskaźników, posługiwanie się pojęciem "działka". Wbrew twierdzeniu organu użycie w rozważanych definicjach terminu "nieruchomość" nie czyni planu przejrzystszym. Zgodnie z definicją zawartą w kodeksie cywilnym nieruchomościami są również stanowiące odrębny przedmiot własności budynki lub budowle i lokale (mieszkalne, użytkowe). Użycie w kwestionowanych definicjach terminu "nieruchomość" oznaczałoby, że przepisy planu, w tym przede wszystkim wskaźniki i parametry, które ze swej istoty odnoszą się wyłącznie do terenów lub działek, a niekiedy wyłącznie działek zabudowanych należałoby odnosić do wszystkich nieruchomości, o co zapewne nie chodziło autorom planu. Takie zapisy są więc niezgodne z ustawą, przepisami wykonawczymi i terminologią stosowaną w tych aktach. Są też logicznie wadliwe. Definiowanie bowiem w definiendum przeznaczenia "terenu" czy "powierzchni zabudowy" przez użycie w definiensie terminu szerszego znaczeniowo (nieruchomość), bez jego dookreślenia (brak differentia specifica) powoduje, że definicja nie ma charakteru równościowego i jest definicją fałszywą. 5. Również zarzut dotyczący § 7 ust. 1 pkt 3 lit. d uchwały jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej. Rada Miasta dopuściła zastosowanie indywidualnej intensywności zabudowy przy zachowaniu parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów. Rację ma zatem Wojewoda, że przepis ten nie stanowi wypełnienia ustawowego obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej. Ta kwestia była już przedmiotem kilku orzeczeń tutejszego sądu. 6. Sąd nie podzielił jednak zastrzeżeń Wojewody dotyczących przepisów określających wysokość zabudowy w sposób inny niż metryczny (§ 22 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 28 ust. 3 pkt 3 lit. a, § 31 ust. 3 pkt 3 lit. a i § 32 ust. 3 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały). Określenie dozwolonej wysokości zabudowy przez odniesienie się do budynków i obiektów sąsiednich jest praktykowanym i powszechnym sposobem wyznaczania parametrów architektoniczno-budowlanych. Dowodzą tego funkcjonujące w obrocie prawnym plany, decyzje o warunkach zabudowy; również sprawy sądowe, w których ten temat się przewija, ale nie jest kwestionowany. Trafnie organ broniąc swojego stanowiska podkreśla, że w praktyce to właśnie takie uregulowanie zapewni właściwą realizację intencji planu, bowiem projektanci będą obowiązani ściśle wyznaczyć wysokość budynku w indywidulnym projekcie. Wzgląd na ten aspekt i zaufanie dla praktyki opartej w tym przypadku na specjalistycznej wiedzy jest bardzo ważny, bowiem nadmierna skłonność do kazuistyki i uszczegóławiania regulacji prawnych, jest jednym z najbardziej symptomatycznych przejawów głębokiego kryzysu krajowej legislacji. Trafnie też organ zwraca uwagę na to, że w razie gdyby budynki i obiekty, do których wysokość nowej zabudowy ma być odnoszona przestały istnieć, zastosowanie znajdują przepisy zawarte w punktach 3 lit. d ustępów 3 zaskarżonych paragrafów. Przez pozostałe przypadki należy bowiem rozumieć wszystkie przypadki, w których nie będzie obiektu przyległego do nowej zabudowy. Mając wskazane wyżej przesłanki na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd stwierdził nieważność wskazanych w pkt I wyroku przepisów planu, w pozostałym zaś zakresie (pkt II wyroku), na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.