II SA/Rz 1024/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala- Przedmiotem skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w [....] (dalej w skrócie: "inwestor") reprezentowanego przez adw. A. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku inwestora, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Wójt odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "A." Sp. z o.o. Nr [...] na działce ew. nr 125/1, obręb ewidencyjny [...] P. w miejscowości P. gm. [....]. W uzasadnieniu decyzji Wójt stwierdził, że pomimo wezwania inwestora do uzupełnienia danych technicznych dotyczących wyposażenia telekomunikacyjnego planowanej stacji bazowej, inwestor odmówił udzielenia istotnej części dodatkowych informacji, argumentując, że brak jest podstawy prawnej zobowiązującej inwestora do podania określonych informacji. W szczególności inwestor: - nie wskazał nazwy producenta, typu modułu i wersji oprogramowania systemu elektrycznej regulacji pochylenia wiązek anten sektorowych i nie wyjaśnił, czy dla planowanych anten sektorowych przewidziano również pochylenie mechaniczne ich wiązek głównych, czy tylko przewidziano pochylenie elektryczne, regulowane w zakresie 0- 10 stopni, - nie wskazał maksymalnych nominalnych mocy wyjściowych poszczególnych urządzeń RRU sterujących poszczególnymi antenami dla wskazanej w dokumentacji, - nie wskazał nazwy producenta oraz typów oraz konfiguracji pracy urządzeń nadawczo - odbiorczych (ODU) dla poszczególnych anten radiolinii, - nie wskazał planowanych maksymalnych mocy wyjściowych urządzeń nadawczych (ODU) dla poszczególnych anten radiolinii oraz określonej konfiguracji pracy tych urządzeń, - nie wskazał nazwy producenta i typu kabli jumper oraz ich złączy RF tych kabli, przeznaczonych dla połączeń: moduł RRU - antena sektorowa dla poszczególnych pasm i torów antenowych, - nie wyjaśnił, czy w planowanej stacji przewiduje się zastosowanie technologii agregacji pasm, a jeśli tak, to w których pasmach i systemach przewidziano wykorzystanie tej technologii. Zdaniem Wójta, wobec powyższych braków i nieprawidłowości nie można było wydać decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania inwestora, SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. W postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej niezbędne jest zbadanie kwestii dotyczących ewentualnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii "mogących oddziaływać na środowisko", o jakich mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. SKO podkreśliło również, że skoro zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez wnioskodawcę lub właściwy organ. SKO wskazało, że do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor nie dołączył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach argumentując, że decyzja ta nie jest wymagana. Dowodem na brak potrzeby uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ocenie inwestora był dokument "Kwalifikacja przedsięwzięcia", w którym przeanalizowano położenie zabudowy w stosunku do osi głównych wiązek promieniowania anten z wyłączeniem radiolinii, dla równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wyznaczonych dla pojedynczej anteny w wysokości odpowiednio 710 W i 1699 W i stwierdzono, że w odległości odpowiednio 40 m i 70 m brak jest miejsc dostępnych dla ludności. Następnie SKO przytoczyło treść rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. określającego przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7) oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8). SKO wskazało przy tym, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia, kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się, biorąc pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość środka elektrycznego tej anteny od miejsc dostępnych dla ludzi. Przepisy te jako wartość służącą kwalifikacji wskazują jedynie równoważną moc promieniowana izotropowo dla konkretnej anteny, nie odnosząc się do kształtowanego w jej otoczeniu natężenia pola elektromagnetycznego. SKO wskazało też, że z licznego orzecznictwa wynika, że ustawodawca mówiąc w przepisie art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska o miejscach dostępnych dla ludności, zastrzega, że chodzi o miejsca, w których wzniesiono już (lub możliwe jest wzniesienie) legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi. SKO wyjaśniło, że w toku postępowania odwoławczego na podstawie ogólnie dostępnych informacji publikowanych na stronie producenta anten ustalono podstawowe parametry techniczne anten planowanych do zawieszenia na projektowanej stacji bazowej. Ze specyfikacji dla anten jakie są przewidywane do zamontowania (dostępnej na stronie internetowej producenta) wynika, że maksymalna moc zasilania pojedynczej anteny pracującej w paśmie 690 - 960 MHz może wynosić 500W, a w paśmie 1710 - 2690 MHz może wynosić 250 W. Maksymalne pochylenie (tilt) to odpowiednio 10° i 12°. SKO wskazało przy tym, że celem prawidłowego dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia należy uwzględnić maksymalne parametry anten, w szczególności takie jak moc i pochylenie (tilt). Należy odnieść się do maksymalnego pochylenia anten, przy uwzględnieniu maksymalnych parametrów technicznych dla danego typu anteny. SKO stwierdziło, że prawidłowe ustalenie tych danych i ich sprawdzenie przez organ jest możliwe jedynie na podstawie pełnych danych technicznych anten planowanych dla danej stacji bazowej, a także pozostałych elementów objętych wnioskiem takich jak np. urządzenia sterujące. Danych tych inwestor nie przedłożył, pomimo wezwania. Ogólna specyfikacja anten planowanych do zamontowania dostępna na stronie internetowej producenta nie może bowiem w pełni zastąpić danych, jakie jest zobowiązany przedłożyć wnioskodawca zgodnie z wymaganiami art. 52 ust. 2 pkt 3 lit. b i c u.p.z.p. Dalej SKO stwierdziło, że przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga zatem uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Biorąc pod uwagę charakter terenu planowanej lokalizacji stacji bazowej SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie istnieje możliwość legalnego wzniesienia budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w otoczeniu projektowanej stacji, bowiem już w chwili obecnej, jak wynika z kopii mapy ewidencyjnej załączonej do wniosku, taka zabudowa tam występuje. W tym stanie sprawy, w ocenie SKO, nie znajdują uzasadnienia stwierdzenia zawarte w Kwalifikacji przedsięwzięcia o rzekomym braku miejsc dostępnych dla ludności w odległości wskazanej w ww. rozporządzeniu od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten, przy uwzględnieniu odległości wyznaczonych dla maksymalnych równoważnych mocy promieniowanych izotropowo dla typu anten jak określone we wniosku. Brak ten sprawia, że wniosek nie zawierał prawidłowych danych charakteryzujących wpływ projektowanej inwestycji celu publicznego na środowisko i pomimo wezwania nie został uzupełniony. SKO wskazało również, że w analizowanej sprawie brak jest także danych o inwestycji dotyczących urządzeń sterujących pracą stacji i gwarantujących jej pracę z parametrami określonymi we wniosku. Wobec braku tych informacji zarówno we wniosku, jak i w uzupełnieniu, organ nie może samoistnie wprowadzić wymagań dotyczących zasad sterowania pracą stacji, tak aby utrzymane zostały wymagane parametry pracy anten, a tylko w tym przypadku możliwe byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. SKO nadmieniło, że zgodnie z art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska, ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach; 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Przedłożona w uzupełnieniu analiza rozkładu ponadnormatywnych PEM nie przedstawia informacji o rozkładzie PEM dla maksymalnych możliwych parametrów anten zgodnie z ich typem planowanym do zamontowania. Wobec znacznie niższych mocy anten deklarowanych przez inwestora w stosunku do wynikających ze specyfikacji, zdaniem SKO istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że nie zostaną dotrzymane wymagania ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Uzasadnieniem tej tezy są wyniki kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli opisane w Informacji o wynikach kontroli postępowań administracyjnych związanych z budową i funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej [...] Nr ewid. [...], gdzie stwierdzono m.in. że stacje bazowe telefonii komórkowej w okresie ich funkcjonowania są poddawane modyfikacjom, polegającym w szczególności na znacznym wzroście EIRP, o czym świadczyły dane zawarte w zgłoszeniach instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne, przedkładanych przez operatorów. Modyfikacje te nie podlegają wówczas procedurom ocen oddziaływania na środowisko, bowiem nie są uzyskiwane decyzje wymienione w art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli, gdy na określonym kierunku (azymucie) pracują dwie lub więcej takich anten (a z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku), wtedy równoważną moc promieniowaną izotropowo należy odnosić do sumarycznej mocy wszystkich anten pracujących na tym samym lub zbliżonym kierunku (w zakresie ± 20°). Anteny obsługujące określony sektor są bowiem powiązane funkcjonalnie. W takim przypadku, w odniesieniu do anten nadawczych stacji sformułowanie "pojedyncza antena" powinno być rozumiane jako "system antenowy" pracujący na określonym kierunku promieniowania. Reasumując SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie uprawnione jest zatem stwierdzenie, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu Nr [...] na działce ew. nr 125/1 w miejscowości P. jest sprzeczna z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony środowiska, a w szczególności ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zakresie, w jakim wymaga ona posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz z przepisami art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ustawowym terminie inwestor wniósł skargę na powyższą decyzję SKO. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 53 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zawiadomień w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie, a także brak doręczeń inwestorowi na piśmie zawiadomienia przez organ odwoławczy o zebraniu materiału dowodowego sprawy oraz możliwości zapoznania się z nim w sytuacji gdy przeprowadził dowód z oględzin strony internetowej producenta anten; 2) art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.z.p. poprzez nie ustalenie czy przedmiotowa inwestycja celu publicznego ma znaczenie krajowe i wojewódzkie czy może gminne bądź powiatowe co ma wpływ na właściwość organów wydających decyzję w przedmiotowej sprawie; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie samodzielnej i prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, pomimo że organy otrzymały od inwestora konieczne informacje w tym względzie oraz nieustalenie czy i jak zabudowa istnieje w otoczeniu planowanej stacji czy wydano w obszarze na który będzie ona oddziaływać decyzję o warunkach zabudowy, a jak wydano to na jaką zabudowę, o jakich parametrach, a tym samym wobec braku takich ustaleń niezgodne z zasadami logiki przyjęcie, że ewentualna możliwość legalnego wzniesienia budynków w otoczeniu projektowanej stacji sama z siebie implikuje wniosek, iż miejsca dostępne dla ludności znajdą się w odległości przewidzianej w przepisach prawa liczonej od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania przewidzianych do realizacji w ramach tej inwestycji anten sektorowych; 4) art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte sformułowanie przez organ I instancji wezwania datowanego na dzień 16 kwietnia 2018 roku które zawierało tak nieprecyzyjne i niekonkretne żądania jak: "jednoznaczne wskazanie" bez określenia na czym polega niejednoznaczność przedstawionych informacji czy wyjaśnienie, w których systemach przewiduje się pracę z wykorzystaniem technologu MIMO bez wskazania jak organ rozumie ten skrót, co on oznacza, jaki przepis nakazuje przedstawienia takich informacji; 5) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § k.p.a. poprzez brak odniesienia się w decyzji wydanej przez organ odwoławczy do zarzutów inwestora zawartych w odwołaniu np. zarzutów numer 3 i 4 odwołania; 6) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznawał, iż istnieją braki w materiale dowodowym sprawy; 7) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia przez organ odwoławczy o zebraniu materiału dowodowego sprawy oraz możliwości zapoznania się z nim, a także brak wskazania przez oba organy przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, z informacją, iż może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, oraz uznaniu za uwodnione okoliczności, pomimo, że inwestor nie miał możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów np. dowodu z oględzin strony internetowej producenta anten, który przeprowadził organ odwoławczy; 8) art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zawiadomiona stron o miejscu i terminie przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu z oględzin "strony internetowej producenta anten"; 9) art. 67 § 1 k.p.a. poprzez niesporządzenie przez organ odwoławczy protokołu, ani nie utrwalenie w jakikolwiek sposób na piśmie z czynności postępowania w postaci oględzin "strony internetowej producenta anten"; 10) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie go przez organ odwoławczy polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, gdyż inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w przepisach prawa, a tym samym jest zgodna z przepisami odrębnymi; 11) art. 107 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów dowodów i przyczyn odmowy wiarygodności dowodom przedłożonym przez inwestora w "Kwalifikacji przedsięwzięcia", w których zawarto dokładne i wymagane przepisami prawa parametry anten oraz wszystkie inne dane potrzebne do oceny czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również uchybienia w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji; 12) art. 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów wyrażający się w stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, iż inwestycja będzie przekraczać dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności; 13) art. 52 ust. 3 u.p.z.p. z uwagi na wezwanie inwestora przez organ I instancji do spełnienia nieprzewidzianych przez przepisy odrębne warunków; 14) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6, 7 oraz 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organy obu instancji w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa, nie stanie na straży zasady praworządności oraz prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie budzi to zaufania do organów władzy publicznej. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 56 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; 2) § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko polegające na nieprawidłowej wykładni wskazanych norm rozporządzenia poprzez błędne uznanie w ślad za poglądem wyrażonym w dokumencie z kontroli NIK, iż za "pojedynczą antenę" należy uważać "system antenowy" na danym sektorze wbrew literalnemu, jednoznacznemu brzmieniu tego przepisu; 3) § 3 ust. 2 pkt 3 Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez zastosowanie przepisu przez organ, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania, albowiem w odniesieniu do anten instalacji radiokomunikacyjnych nie dokonuje się sumowania mocy poszczególnych anten, z których składa się instalacja, z poza tym nie są spełnione także pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie kumulacji; 4) art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska z uwagi na błędną wykładnię pojęcia "miejsca dostępne dla ludności"; 5) art. 121 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, albowiem inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności, a tym samym nie narusza tego przepisu; 6) art. 52 ust. 3 pkt 3 lit. b i c u.p.z.p. poprzez uznanie, że do danych charakteryzujących wpływ na środowisko planowanej inwestycji zalicza się wyjaśnienie czy w systemach przewiduje się pracę z wykorzystaniem technologii MIMO, czy przewiduje się zastosowanie technologii agregacji pasm itp. Wobec podniesionych zarzutów inwestor wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018r. poz. 1302; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). W sprawie bezsporne jest, że planowana inwestycja: "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej "C." Sp. z o.o. Nr [...] na działce ew. nr 125/1, obręb ewidencyjny [...] P. w miejscowości P. gm. [...]" jest inwestycją celu publicznego. Z uwagi na fakt, iż na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, niezbędne do jej realizacji jest uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z wymogami wyartykułowanymi w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać – między innymi - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych – art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Na gruncie niniejszej sprawy – po pierwsze - rozważenia wymagało spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów określonych przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 r., poz. 519 ze zm.), w szczególności normami zrekonstruowanymi w oparciu o art. 121 do 124 oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003, Nr 192, poz. 1883). Powołane przepisy określają limity poziomów pól elektromagnetycznych (zróżnicowane dla: terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności) oraz zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz ich dopuszczalne wartości. Nie ma wątpliwości, że możliwość oceny, czy wskazane wymogi zostały zrealizowane zależy od podania przez inwestora wszystkich danych pozwalających prawidłowo określić generowane przez inwestycję poziomy pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości oraz parametry fizyczne. Nieprzedstawienie tych danych obliguje organ do wydania decyzji negatywnej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolejnymi "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. są art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Nakładają one na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek przeprowadzenia analizy, której wyniki pozwolą na rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnotować już w tym miejscu należy, że to do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie do inwestora, należy ocena, czy inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej jest ilość i moc anten. Obowiązkiem organu jest wobec tego dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy środowiskowej. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko - por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1839/16, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1162/14, LEX nr 2033968, wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14, LEX nr 1987019. Znamienny w sprawie jest również fakt, że anteny zostały wyposażone w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania. W tej sytuacji konieczne staje się dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Błędna jest teza, że w tym zakresie organ związany jest wnioskiem inwestora, a ewentualna zmiana w przyszłości nachylenia anteny, będzie rozpatrywana jako zmiana sposobu użytkowania stacji bazowej. Wskazać bowiem należy, że możliwość automatycznej zmiany nachylenia poszczególnych anten, w zasadzie uniemożliwia kontrolę w tym zakresie, gdyż inwestor może w dowolnym czasie i w dowolny sposób ustawić antenę, również w trakcie prowadzonej kontroli. Nadto już sama możliwość zmiany nachylenia anteny powoduje konieczność uwzględnienia tego faktu przy ustalaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności. Należy bowiem uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy – wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 roku, sygn. akt II OSK 708/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1428/17, wyrok WSA w Gliwicach dnia 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 781/17. Wskazać w tym miejscu należy, że § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. nie uzależnia ustalenia miejsc niedostępnych dla ludzi od wskazania, gdzie znajduje się promieniowanie o mocy większej niż 0,1 W/m2, lecz wymaga dla określonej mocy anteny wskazania stosownej odległości od środka elektrycznego. Wskazania wymaga, że środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić zatem należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga więc uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3008/15, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1829/12 pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestii rozumienia normatywnego pojęcia "miejsca dostępnego dla ludności" – art. 124 ust. 2 p.o.ś. – należy odwołać się do wniosków wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji. Zwraca się w nich uwagę, że "miejsce dostępne dla ludności" nie musi być miejscem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Jednakże koniecznym - wprost wynikającym z art. 124 ust. 2 p.o.ś. - warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca, jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim: po pierwsze możliwość prawna (dostęp ludności nie jest zabroniony), a po drugie możliwość faktyczna (dostęp do miejsca jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego). W konsekwencji, jeżeli za miejsce dostępne dla ludności uznaje się takie, do którego człowiek ma dostęp bez użycia sprzętu technicznego, to nie przeznaczenie terenu, na którym miejsce to się znajduje, ale faktyczna możliwość dostępu do niego (bez użycia sprzętu technicznego) determinuje jego kwalifikację, jako dostępnego dla ludności – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 766/16. Podsumowując, obowiązkiem inwestora jest dostarczenie wszelkich danych niezbędnych do rozstrzygnięcia, czy w sprawie o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zachodzi konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. Nieprzedstawienie przez inwestora danych wymaganych do rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach implikuje konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zaprezentowanych uwag o charakterze ogólnym i z natury rzeczy porządkującym przez pryzmat okoliczności niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, iż należy podzielić ocenę organów obu instancji, że strona skarżąca nie przedstawiła tak w Kwalifikacji przedsięwzięcia, jak i w pismach procesowych składanych toku postępowania wszystkich danych niezbędnych do rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z art. 121 do 124 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika z wniosku inwestora stacja bazowa będzie składać się 9 anten sektorowych. Do określenia mocy EIRP każdej z tych 9 anten sektorowych niezbędne jest sparametryzowanie tzw. nadawczego toru radiowego, na który składają się: nadajnik, tor antenowy i antena. Nadajnik decyduje o poziomie mocy promieniowanej, tor antenowy powoduje określone straty mocy w przesłanym do anteny sygnale, a antena sektorowa koncentruje doprowadzona do niej moc sygnału elektrycznego i przetwarza go w fale elektromagnetyczną w postaci kierunkowej wiązki promieniowania i wysyła w przestrzeń. Wartość EIRP określa się na podstawie tzw. budżetu mocy, na który składa się moc wyjściowa nadajnika, zysk energetyczny anteny sektorowej i strata mocy w torze antenowym. Z dokumentacji inwestora dołączonej do wniosku wynika, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji należy natomiast wywieść, iż wniosek ten uważają za co najmniej przedwczesny. Informacje podane we wniosku inwestora są niewystarczające do jasnego i precyzyjnego ustalenia maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego z urządzenia oraz maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania. Sąd podziela stanowisko organu, iż do ustalenia budżetu mocy, a co za tym idzie określenia wartości EIRP, niezbędne jest pozyskanie od inwestora wszystkich danych technicznych poszczególnych elementów nadawczego toru radiowego kształtujących zarówno moc promieniowaną (nadajniki), straty w torze antenowym, jak i ewentualny zysk przy konwersji sygnału elektrycznego w falę elektromagnetyczną. W tym celu organ I instancji prawidłowo – pismem z dnia 16 kwietnia 2018 roku – wezwał o przekazanie wszystkich niezbędnych informacji. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 roku inwestor wypowiedział się co do niektórych monitowanych przez organ kwestii, jednakże: 1) nie wskazał nazwy producenta, typu modułu i wersji oprogramowania systemu elektrycznej regulacji pochylenia wiązek anten sektorowych i nie wyjaśnił, czy dla planowanych anten sektorowych przewidziano również pochylenie mechaniczne ich wiązek głównych, czy tylko przewidziano pochylenie elektryczne, regulowane w zakresie 0- 10 stopni. Wyjaśnienie przedmiotowych wątpliwości ma kluczowe znaczenia dla ustalenia tzw. "maksymalnego tiltu" – maksymalnego kąta nachylenia anteny. 2) nie wskazał maksymalnych nominalnych mocy wyjściowych poszczególnych urządzeń RRU sterujących poszczególnymi antenami dla wskazanej w dokumentacji. Element RRU (ang. Radio Frequency Unit), do którego podłączone są światłowody z jednostki BBU (and. BaseBand Unit), jest lokowany w bezpośredniej bliskości anten. Dopiero w elemencie RRU następuje przesunięcie sygnału w zakres wysokich częstotliwości i wprowadzenie ostatecznego (sygnału) poprzez tor transmisyjny do anten stacji bazowej. Ilość urządzeń RRU na każdą antenę, ich maksymalna nominalna moc wyjściowa (zależna od typu, producenta, zastosowanego oprogramowania) przekłada się bezpośrednio na wartość EIRP. 3) nie wskazał nazwy producenta oraz typów oraz konfiguracji pracy urządzeń nadawczo - odbiorczych (ODU) dla poszczególnych anten radiolinii, nie wskazał planowanych maksymalnych mocy wyjściowych urządzeń nadawczych (ODU) dla poszczególnych anten radiolinii oraz określonej konfiguracji pracy tych urządzeń; Podane parametry, podobnie jak w pkt. 3 są niezbędne do ustalenia wartości EIRP. 4) nie wskazał nazwy producenta i typu kabli jumper oraz ich złączy RF tych kabli, przeznaczonych dla połączeń: moduł RRU - antena sektorowa dla poszczególnych pasm i torów antenowych. Brak danych katalogowych zastosowanych elementów toru antenowego takich jak typ i tłumienie feedera, jumperów i odgromnika uniemożliwia określenie strat na torze transmisyjnym. W ocenie Sądu w tej materii niezbędne jest podanie, dla feedera: producent, typ, dane katalogowe o tłumieniu (dB/m) oraz długość kabla z uzasadnieniem wymagania takiej długości (skrócenie okablowania w późniejszym okresie powoduje niższe straty w torze antenowym i tym samym wzrost EIRP); dla jumpera i odgromnika: producent, typ, dane katalogowe odnośnie tłumienia. Strona skarżąca nie ma racji twierdząc, iż w wyżej podanym zakresie organ związany jest wnioskiem inwestora i nie ma prawa weryfikować bądź żądać uzupełnienia danych podanych przez niego w Kwalifikacji. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze strona skarżąca nie kwestionowała tezy o niewykonaniu wezwań organu. Stała natomiast konsekwentnie na stanowisku, iż to inwestor, niezależnie od parametrów urządzeń jakie zamierza użyć, określa maksymalną równoważną moc promieniowaną izotropowo. Jak już wyżej zostało wyjaśnione, strona skarżąca pozostaje w błędzie. Organ zobowiązany jest uwzględnić tak maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania. Ponieważ strona skarżąca nie przekazała wszystkich danych niezbędnych do weryfikacji tych wielkości, niewykonalnym było rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 121 do 124 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tym stanie rzeczy wydanie zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji ją poprzedzającej, było prawną koniecznością. W kwestii podniesionych w skardze, a nie przeanalizowanych już wyżej zarzutów Sąd wyjaśnia: 1) podstawą wydania decyzji negatywnej nie było ustalenie, że planowana inwestycja narusza przepisy odrębne, lecz że inwestor nie podał danych niezbędnych do weryfikacji, czy inwestycja jest z tymi przepisami zgodna – chodzi o art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 121 do 124 p.o.ś. oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003, Nr 192, poz. 1883), art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Brak danych dotyczących równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) wyznaczonej dla pojedynczej anteny uniemożliwił określenie adekwatnej odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny i w konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 2) pozyskanie przez SKO danych ze strony internetowej producenta anten nie posłużyło temu organowi do poczynienia definitywnych i istotnych ustaleń w sprawie. Organ przyjął, że kwestie te powinny być wyjaśnione przez inwestora. Organ zauważył natomiast, że z danych tych wynika, iż maksymalne parametry anten różnią się od tych podanych we wniosku. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że SKO nie odzwierciedliło swojej aktywności dowodowej we właściwej formie procesowej, niemniej, z uwagi na fakt, iż organ ostatecznie przyjął, że inwestor nie podał danych niezbędnych do zweryfikowania, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a więc nie przesądził tej kwestii negatywnie, uchybienie to Sąd traktuje jako niemające wpływu na treść rozstrzygnięcia. 3) w kwestii niejednoznaczności i lakoniczności pkt 1 wezwania organu z 16 kwietnia 2018 roku ("jednoznaczne wskazanie wszystkich systemów") Sąd zauważa, iż strona skarżąca udzieliła odpowiedzi na tę część wezwania, a organ jej nie zakwestionował. Brak informacji dotyczył kwestii sformułowanych w innych punktach wezwania. 4) Posłużenie się w wezwaniu akronimem MIMO również zostało przez stronę skarżącą odczytane prawidłowo; strona skarżąca udzieliła w tym zakresie informacji, a organ jej nie kwestionował – pkt 9 odpowiedzi strony skarżącej z 23 kwietnia 2018 roku. 5) Zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 79a Kpa jest niezasadny. Art. 79a Kpa ma charakter gwarancyjny i co do zasady ma zapobiegać wydawaniu decyzji negatywnych w sytuacji, gdy strona dysponuje materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie decyzji pozytywnej. Na gruncie niniejszej sprawy podstawą wydania decyzji negatywnej był brak udzielenia przez stronę skarżącą wszystkich informacji, żądanych przez organ wezwaniem z 16 kwietnia 2018 roku. Strona skarżąca z rozmysłem odmówiła podania informacji zasłaniając się brakiem ku temu podstawy prawnej. Organ jednocześnie, w pkt 4 wezwanie poinformował stronę o zasadniczym znaczeniu żądanych przez niego danych. W ocenie Sądu, gwarancje procesowe, chronione art. 79a Kpa zostały zachowane. Strona skarżąca mogła przedstawić, tak w odwołaniu, jak i w postępowaniu przed SKO dodatkowe informacje, żądane przez organy. Z możliwości takiej jednak nie skorzystała, konsekwentnie stojąc na stanowisku, iż nie ma takiego obowiązku. Podnoszenie przez stronę zarzutu naruszenia art. 79a Kpa miałoby sens, gdyby strona podnosiła, że dysponowała dodatkowym, nieujawnionym materiałem dowodowym, mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia i była zdecydowana z niego skorzystać. W realiach niemniejszej sprawy taki układ nie zachodzi. 6) Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi, w szczególności naruszenia art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Decyzje organów obu instancji zostały stronom doręczone na piśmie. Co do pozostałych czynności procesowych dokonano ogłoszeń na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy, sołectwie oraz na stornie internetowej. Powołując się na naruszenie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. strona skarżąca nie podaje skutków tego naruszenia, które przekładałyby się na naruszenie jej praw procesowych, interesu prawnego i wpływ na wynik sprawy. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił.