II OSK 2254/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2325/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr KOA [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2325/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wójta Gminy J. z [...] grudnia 2017 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego z wiatą i placem dostawczym, parkingiem naziemnym oraz drogami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] położonych przy ul. [...] w J., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w J., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem i pomimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, mimo że wbrew jego stanowisku, wznowienie postępowania z uwagi na zaistnienie przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 nie jest uzależnione od złożenia wniosku przez stronę, b) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, d) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu pierwszej i drugiej instancji, co skutkowało oddaleniem skargi, e) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem, f) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi, g) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania wyjaśniającego nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa, albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze podniesione zarzuty, skarżące kasacyjnie stowarzyszenie, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi oraz na podstawie art. 203 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że oddalając skargę skarżącego kasacyjnie z uwagi na brak przymiotu strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podobnie jak rozpoznające sprawę organy, całkowicie pominął kwestię możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., wskazującego na konieczność wznowienia postępowania w przypadku braku wymaganego prawem stanowiska innego organu. Na tę okoliczność wskazywał skarżący kasacyjnie we wszystkich dotychczasowych etapach sprawy zarówno przed organami administracji publicznej, jak również w treści skargi do sądu wojewódzkiego. Doprowadziło to do naruszenia przez ten sąd art. 147 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie miały miejsce okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy J. z [...] grudnia 2017 r., a organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowanie powinien był wziąć te okoliczności pod uwagę z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o jedną z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Ich istota sprowadza się do ustalenia, czy skarżący kasacyjnie może skutecznie złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W sprawie organy ustaliły, że [...] lutego 2018 r. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w J. wystąpiło z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wójta Gminy J. z [...] grudnia 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego z wiatą i placem dostawczym, parkingiem naziemnym oraz drogami wewnętrznymi i infrastruktura techniczną na dz. ew. nr [...] położonych przy ul. [...] w J., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy J. odmówił wznowienia ww. postępowania administracyjnego, stwierdzając, że skarżący kasacyjnie nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, na podstawie art. 28 k.p.a., a więc nie może skutecznie domagać się jego wznowienia. Ponadto, nie działał on też w przedmiotowym postępowaniu jako podmiot na prawach strony, co ma miejsce w następstwie wydania przez organ pozytywnego postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Takie postanowienie nie zostało w sprawie wydane. Jednocześnie, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie dotyczące przedmiotowej inwestycji nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. W wyniku złożonego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy J. z [...] lutego 2018 r. Organ odwoławczy podkreślił, że skutkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest przyznanie jej uprawnień procesowych, w którym działa ona "na prawach strony". Powyższe oznacza, że będąc rzecznikiem interesu społecznego organizacja korzysta z wszelkich praw strony, a więc prawa zgłaszania wniosków, brania udziału w postępowaniu dowodowym, wnoszenia zażaleń i odwołania. Jednakże podmiot ten nie ma w postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest bowiem tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a, a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Tym samym, organizacja społeczna, która brała udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać jego wznowienia z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach badanej sprawy nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania na wniosek organizacji społecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stowarzyszenie "[...]" nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy J. z [...] grudnia 2017 r., a zatem z uwagi na fakt, że uprawnienie do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przysługuje stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a., która bez własnej winy została pozbawiona udziału w nim udziału, Stowarzyszenie nie mogło skutecznie domagać się jego wszczęcia. Ponadto, nie było również możliwe uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ wzruszenie ostatecznej decyzji z powołaniem się na okoliczności wskazane w tym przepisie, następuje także wyłącznie na wniosek strony postępowania. Uprawnienie to nie przysługuje zatem organizacji społecznej, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji. W związku z powyższym uznać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej – nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie, ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., s. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", Państwo i Prawo 2007, z. 4, s. 39). Przepis art.135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd, zwłaszcza że w niniejszej sprawie sąd skargę oddalił. Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych i "art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a." to przepisy ustrojowe. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na postanowienie kończące postępowanie (bo ono było przedmiotem postępowania, a nie decyzja, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz ocenił je pod kątem legalności. To czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu ustrojowego. Następnie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). Ponadto, za błędnie skonstruowany należy uznać zarzut, wskazany w punkcie I lit. g skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi. Wskazany przepis jest przepisem wynikowym, regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów – w taki sposób prawidłowo skonstruowano zarzuty I lit. a-c, gdzie powiązano przepis art. 145 p.p.s.a. z innymi przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. "135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. wskazać należy, co następuje. Jak wynika z zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia, skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że powinien być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy J. z [...] grudnia 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Podnosi natomiast, że wniosek oparty na art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. może zostać skierowany do organu nie tylko przez stronę biorącą udział w postępowaniu, ale również przez inny podmiot, wskazujący na konieczność ponownego rozpoznania sprawy z uwagi na wystąpienie okoliczności wskazanych w zamkniętym katalogu przepisu art. 145 § 1 k.p.a., a więc w niniejszej sprawie przez skarżącego kasacyjnie. Z takim poglądem nie można się zgodzić. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Przywołany przepis określa więc, że tylko strona może domagać się wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie wszystkich uregulowanych w art. 145 § 1, 145a i art. 145b k.p.a. przesłanek, a uprawnienie organu do działania z urzędu zostało ograniczone. Jeżeli podmiot zainteresowany wszczęciem postępowania administracyjnego nie ma przymiotu strony w postępowaniu zwykłym, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, to nie może domagać się wszczęcia postępowania wznowieniowego także na podstawie pozostałych przyczyn, wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym pkt 6 tego przepisu. Z kolei organ wszczyna z urzędu postępowanie wznowieniowe, jeżeli na podstawie znanych mu okoliczności faktycznych uzna, że zaistniała jedna z przyczyn wznowienia, z wyjątkiem przyczyn określonych w przepisach art. 145 § 1 pkt 4, 145a i art. 145b k.p.a. Jest to więc prawo organu, które staje się jego obowiązkiem dopiero, gdy taka przyczyna się pojawi. Nie można jednak, na podstawie przepisów k.p.a., doprowadzić do wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, tzn. sprawić, by z tego prawa skorzystał w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 915/05, LEX nr 265907, czy z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1482/11, LEX nr 1136642, por. też wyrok z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 484/17, LEX nr 2316013). Do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie skarżącego kasacyjnie, że organ tak właśnie powinien postąpić. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.