II OSK 1818/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej PKP S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 892/18 w sprawie ze skargi PKP S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 892/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę PKP S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej spółka albo zobowiązana) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...]wydane w przedmiocie nałożenia grzywny. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) nakazał spółce usunięcie - w terminie do dnia 31 października 2016 r. - stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku wieży ciśnień, usytuowanej przy ul. Kolejowej 3 w Wieruszowie, na działce o nr [...], w obrębie geodezyjnym 1 Miasto Wieruszów, stanowiącej obszar kolejowy, w celu doraźnego zabezpieczenia konstrukcji ww. budynku. Usunięcie nieprawidłowości miało objąć: wykonanie naprawy więźby dachowej wraz z pokryciem i elementami odwodnienia budynku w celu uszczelnienia obiektu przed przedostaniem się wody deszczowej, naprawienie stropu (w szczególności w miejscach przejścia pionów instalacyjnych, z uwagi na brak właściwych przejść), wykonanie robót izolacyjnych przeciwwilgociowych ścian przyziemia, naprawienie i zabezpieczenie otworów okiennych, naprawienie instalacji odgromowej. Jednocześnie WINB zakazał użytkowania ww. budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. GINB, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], uchylił decyzję WINB w części wyznaczającej termin wykonania nałożonych obowiązków (tj. 31 października 2016 r.) i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2016 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję WINB. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2347/16, WSA oddalił skargę spółki na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2619/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki od ww. wyroku sądu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r.), WINB działając na podstawie art. 3, art. 15, art. 20, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wys. 50.000 zł z uwagi na uchylanie się od wykonania obowiązku określonego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., wzywając do jej uiszczenia w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Na skutek wniesionego zażalenia, GINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia 27 lipca 2017 r. Uzasadniając postanowienie GINB wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia nałożonej grzywny, bowiem wyłączną przesłanką wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest niewykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej. GINB wyjaśnił, że w toku egzekucyjnego postępowania zażaleniowego, jego ocenie podlega jedynie prawidłowość tego postępowania, a w szczególności istnienie podstawy prawnej wymagalności zobowiązania. Organ egzekucyjny - choćby to był ten sam organ, który wydał decyzję zobowiązaniową - nie może badać czy obowiązki, które nie zostały wykonane stanowią mniej czy bardziej istotną ich część. Organ egzekucyjny - w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. - nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, nawet jeśli byłby to ten sam organ, który egzekwowany obowiązek nałożył. W ocenie GINB, WINB jako organ egzekucyjny, prawidłowo zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Postępowanie w sprawie stanu technicznego dworca kolejowego, ujętego w ewidencji zabytków, prowadzone jest od 2013 r. a fakt niewykonania obowiązku został ustalony podczas oględzin przeprowadzonych dnia 12 stycznia 2018 r. Obowiązek został nałożony na spółkę, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Funkcją tej spółki jest nadzór właścicielski nad majątkiem. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że załączone do zażalenia dokumenty potwierdzające podjęcie przez zobowiązaną działań zmierzających do remontu wieży nie są wystarczające do odstąpienia od nałożenia grzywny. Przyszły remont nie może stanowić argumentu za uwzględnieniem wniosku, bowiem organ nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Skargę na powyższe postanowienie GINB z dnia [...] stycznia 2018 r. wniosła spółka, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 121 § 2 u.p.e.a., art. 7 § 2 u.p.e.a. Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia WINB z dnia [...] lipca 2017 r. oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Łódzki WINB. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem WSA, WINB przeprowadził postępowanie egzekucyjne zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia [...]lipca 2017 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Z akt sprawy wynika, że wobec niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...]czerwca 2016 r., organ egzekucyjny upomnieniem z dnia 9 marca 2017 r., wezwał zobowiązaną do realizacji obowiązku, a następnie w dniu 26 kwietnia 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy, którym wszczął postępowanie egzekucyjne. W sprawie dokonano w dniu 27 czerwca 2017 r. czynności kontrolnych mających na celu ustalenie, czy wykonano obowiązek usunięcia nieprawidłowości w budynku wieży ciśnień, wynikający z decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. W wyniku wymienionych czynności kontrolnych ustalono bezspornie, że zobowiązana nie wykonała obowiązku wynikającego z tej decyzji. Brak całkowitego wykonania przez spółkę obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości stanowił podstawę dla organu nadzoru budowlanego do orzeczenia, na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., jednorazowej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000 złotych. Z protokołu kontroli z dnia 27 czerwca 2017 r. nie wynika, aby jakiekolwiek roboty budowlane przy budynku wieży ciśnień były realizowane. Za wykonywanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nie mogą natomiast zostać uznane czynności podejmowane przez zobowiązaną zmierzające do przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, takie jak: zabezpieczenie w planie finansowym skarżącej Spółki określonych środków, przeprowadzenie postępowania celem wyboru wykonawcy robót i zawarcie umowy z wykonawcą, dokonanie zgłoszenia robot budowlanych, opracowanie dokumentacji projektowej. W decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. określono termin wykonania obowiązku do dnia 31 października 2016 r. (wydłużony decyzją organu odwoławczego do dnia 31 grudnia 2016 r.). Tytuł wykonawczy wszczynający postępowanie egzekucyjne wystawiono w dniu 26 kwietnia 2017 r., a postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - w dniu 27 lipca 2017 r. Od daty ostatecznego terminu do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji do daty wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. minęło 11 miesięcy. Powyższe okoliczności w pełni uzasadniają, zdaniem WSA, działania organu w postępowaniu egzekucyjnym, zmierzające do wyegzekwowania wykonania ostatecznej decyzji. W skardze kasacyjnej PKP S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z dnia 23 stycznia 2019 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez GINB przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez nierozpatrzenie wnikliwie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez pominięcie, że skarżąca podjęła działania zmierzające bezpośrednio do wykonania nałożonego na nią obowiązku przeprowadzenia remontu wieży ciśnień w Wieruszowie, a w konsekwencji uznanie, że nie istnieją podstawy do uchylenia grzywny nałożonej na skarżącą w celu przymuszenia, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez GINB przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia WINB z dnia [...] lipca 2017 r., nakładającego na spółkę grzywnę w wys. 50.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 26 kwietnia 2017 r., pomimo tego, że postanowienie to powinno zostać uchylone w całości, 3) art. 121 § 2 u.p.e.a. przez przyjęcie, że nałożenie grzywny jest adekwatne do okoliczności sprawy, mimo że organ nie wykazał przyczyn, które zdecydowały o przyjęciu takiej stawki grzywny, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń, nie poddających się kontroli, co jest sprzeczne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego zobowiązującymi organ do działań na podstawie przepisów prawa i wyjaśnienia przesłanek podjętych rozstrzygnięć, 4) naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, którego rezultatem jest nieuzasadnione nałożenie kary grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, którego realizacja była przez skarżącą wykonywana. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., przez uchylenie postanowień organów obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw kasacyjnych, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Stan faktyczny, jaki w niniejszej sprawie zaistniał, nie budził wątpliwości. Na skarżącą kasacyjnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nałożony został obowiązek usunięcia wskazanych w niej szczegółowo nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku wieży ciśnień, usytuowanego w Wieruszowie przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...]. Zobowiązana nie wykonała tego obowiązku, co obligowało WINB do zainicjowania administracyjnego postępowania egzekucyjnego, w trakcie którego zapadło postanowienie o nałożeniu na skarżącą kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia, w kwocie 50 000 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, sąd I instancji dokonując kontroli legalności postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. nie naruszył wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów mieszczących się w obu podstawach kasacyjnych o których stanowi art. 174 p.p.s.a. Zarówno organy obu instancji, jak i WSA przekonująco wyjaśniły zasadność zastosowania względem skarżącej kasacyjnie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny WINB w pisemnych motywach postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. wskazał, że spółka dysponuje znacznym kapitałem zakładowym w wysokości 10.150.715.600 zł. Z uwagi na brzmienie art. 121 § 4 u.p.e.a., grzywna w niniejszym postępowaniu będzie mogła zostać nałożona tylko jednokrotnie. Ustalenie jej wysokości na 50.000 zł jest adekwatne do charakteru egzekwowanego obowiązku. Przywołane argumenty są przekonujące. Świadczą one o tym, że wysokość grzywny nie została ustalona w sposób przypadkowy. Jednocześnie trzeba zauważyć, że ciągle aktualnym pozostaje wypowiedziany przed paroma laty w orzecznictwie sądowym pogląd, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine (wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, CBOSA). Przywołane stanowisko w całej rozciągłości odnosi się do usunięcia nieprawidłowości przy istniejącym obiekcie budowlanym, ponieważ ma ono taką samą naturę faktyczną, dotyczącą wykonania określonych robót budowlanych. Skarżąca kasacyjnie niezasadnie argumentuje, jakoby w niniejszej sprawie nie było potrzeby stosowania względem niej środków przymusu. Jeżeli obowiązek nie jest dobrowolnie realizowany przez zobowiązanego, wówczas przymus egzekucyjny stanowi jedyną możliwość doprowadzenia do zgodności między stanem prawnym oraz pożądanym stanem faktycznym, który powinien być z nim zgodny. Powoływanie się na wewnętrzne procedury związane z doprowadzeniem do realizacji konkretnego zadania inwestycyjnego nie ma przesądzającego znaczenia. Wykonalność obowiązku nie jest uzależniona od sposobu organizacji podmiotu zobowiązanego, tylko od istniejącej regulacji prawnej. Dopóki obowiązek nie zostanie całkowicie wykonany stosowanie przymusu egzekucyjnego jest uzasadnione. Zresztą w niniejszej sprawie do nałożenia tego obowiązku doszło mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Wyrok sądu I instancji został wydany dnia 23 stycznia 2019 r., tym bardziej więc działanie wewnętrznych procedur nie może stanowić usprawiedliwienia dla 2,5-letniej zwłoki w doprowadzeniu do wykonania obowiązku. Z przedstawionych powodów, należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia przywołanych w podstawach kasacyjnych przepisów procesowych. Zarówno organy administracji, jak i WSA prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy mając na uwadze niewykonanie obowiązku doprowadzenia wieży ciśnień do należytego stanu technicznego. W sprawie nie doszło również do uchybienia art. 7 § 2 u.p.e.a., ponieważ cel egzekucji nie został osiągnięty, a wobec tego stosowanie środków przymusu było koniecznością. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Wobec tego, że zobowiązana w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a GINB w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia, NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.