II SA/Gl 895/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. B. i J. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę. J. R. oraz A. B. (nazywani dalej również skarżącymi) wystąpili do Starosty [...] o "wypłacenie odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 8.397,00 m2 oraz 390,00 m2 (udział w działce nr 1), położonych w T., stanowiących 33% ogólnej powierzchni gruntu, oznaczonych w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako działki o nr 2 i nr 3 o powierzchni 2.54,48 ha oraz udział w nieruchomości (działka nr 1), objętej księgą wieczystą nr [...]". Po wszczęciu postępowania organ administracji ustalił, że dokumentem nadania ziemi z [...] r. F. R. (poprzednik prawny wnioskodawców) otrzymał na własność działki oznaczone nr 4, nr 5 i nr 6 o łącznej pow. 2.87,10 ha ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w T., które objęte zostały księgą wieczystą nr [...]. W [...] r. działka nr 6 o pow. 1,6050 ha została podzielona na działki nr 7 o pow. 0,0819 ha, nr 8 o pow. 0,0811 ha, nr 9 o pow. 0,0814 ha, nr 10 o pow. 0,0818 ha oraz nr 11 o pow. 1,2788 ha, które aktem z [...] r. rep. [...] zostały sprzedane przez F. R. A. Z. i jednocześnie odłączone z księgi wieczystej nr [...]. W wyniku odłączenia i kolejnego podziału powstały działki nr 4, nr 5 i nr 11 o łącznej pow. 2,5448 ha. Uchwałą Powiatowej Rady Narodowej w T. z [...] r. nr [...] wyznaczone zostały tereny pod budownictwo domów jednorodzinnych na obszarze dzielnicy [...] miasta T. Tereny te przeznaczone były do zabudowy mieszkaniowej zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. Decyzją z [...]r. nr [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. wszczęło z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe i podziałowe dot. m.in. działek nr 5 o pow. 0,9223 ha, nr 4 o pow. 0,3437 ha oraz nr 11 o pow. 1,2788 ha, gdzie jako ich właściciel figurował F. R.. Następnie decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z [...] r. nr [...] podział nieruchomości objętych planem został zatwierdzony, a [...] r. nr [...] uznany został za zakończony. Z wykazu zmian gruntowych wynika, że z działek nr 5, nr 4 i nr 11 o łącznej powierzchni 2,5448 ha, objętych decyzją z [...] r., powstały działki nr 3 (pow. 0,1016 ha) i nr 2 (o pow. 2,4432 ha), a następnie działka nr 2 uległa podziałowi, w wyniku którego powstały działki nr A, nr B, nr C, nr D, nr E, nr L, nr I, nr Ł, nr 1, nr F, nr G, nr H, nr J, nr K. Jak wynika z akt sprawy na rzecz Skarbu Państwa przejęto 33% z ogólnej pow. 2,5448 ha tj. nieruchomość o powierzchni 0,8397 ha. Wydzielone działki nr A, nr B, nr C, nr D, nr E, nr L, nr I, nr Ł, nr F, nr G, nr H, nr J, nr K pozostały w księdze wieczystej nr [...], natomiast działka nr 1 została przeniesiona do księgi wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel w 390/552 częściach wpisany został F. R. Na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] r., sygn. akt [...] w miejsce F. R. jako właściciel wpisany został L. R., który wraz z innymi współwłaścicielami działki nr 1, aktem notarialnym rep. "A" nr [...] z [...] r. zbył odpłatnie ww. nieruchomość na rzecz osób trzecich. Decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest materialnoprawnych podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie przyznania odszkodowania za grunty przejęte przez Państwo. W uzasadnieniu wskazał, że odjęcie prawa własności przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 11 ustawy z 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31 poz. 138 ze zm.). W świetle tego przepisu z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodziło na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, co w rozstrzyganej sprawie nie ma miejsca. Za skutek odwołania J. R. oraz A. B. sprawę rozpatrywał Wojewoda Śląski, który skarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uznał, iż ustalenia dokonane przez Starostę [...], jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Organ wskazał, że stosownie do art. 11 ustawy z 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodziło na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Przejście prawa własności nastąpiło z mocy samego prawa i nie przysługiwało za nie odszkodowanie W niniejszej sprawie pozbawienie praw do nieruchomości (0,8397 ha) z nieruchomości oznaczonej w dniu przejęcia działkami nr 12 i nr 3 (o łącznej pow. 2,5448 ha) nastąpiło bez odszkodowania, bowiem przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach nie wydawano decyzji administracyjnych zarówno w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jak również decyzji o odszkodowaniu. Powyższa ustawa nie przewidywała w ogóle konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Skoro zatem organy administracyjne nie orzekały o przejęciu spornej nieruchomości na własność Państwa, gdyż została ona nabyta przez Państwo z mocy samego prawa, to nie miały podstawy do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania za taką nieruchomość. Wojewoda podkreślił, iż brak odszkodowania za przejęte od poprzedników prawnych wnioskodawców grunty, nie był skutkiem działania nieuprawnionego, lecz wynikał wprost z obowiązującego prawa, dlatego do skutków takiego przejęcia nieruchomości, zdaniem organu nadzoru, nie może mieć zastosowania przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na tę decyzję złożyli J. R. i A. B. reprezentowani przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji i zasadzenia kosztów postępowania zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.) w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, iż normy określone w cytowanych przepisach nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, co skutkowało odmową przyznania odszkodowania w wyniku uznania przez organ, iż postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, podczas gdy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu, - art. 8 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, - art. 129 u.g.n. w związku z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa poprzez błędne przyjęcie, że przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy prawa, co ma wykluczyć możliwość uzyskania odszkodowania, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, zawierającego odniesienie do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym przepisów ustawy zasadniczej, podczas gdy nowe przepisy ustawy ogospodarce nieruchomościami są stosowane do stanów faktycznych mających miejsce przed jej wejściem w życie, bowiem wywłaszczenia dokonano w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie na własność Państwa gruntów bez odszkodowania, - art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieją podstawy materialno - prawne do podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia (wydania decyzji administracyjnej) w sprawie przyznania (względnie odmowy przyznania odszkodowania za grunty przejęte przez Państwo w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów bez należytego rozważenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie że co prawda kwestia stosowania nowych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanów faktycznych jest różnorodnie ujmowana w orzecznictwie i doktrynie, to należy się opowiedzieć za niedopuszczalnością zastosowania przepisu aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 129) do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie, bowiem wywłaszczenia dokonano w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie na własność Państwa gruntów bez odszkodowania, podczas gdy skutki decyzji o nr [...] z [...] r. oraz o nr decyzji [...] z dnia [...] r. trwają po dziś dzień - właściciele są pozbawieni prawa własności i nie zostało im przyznane odszkodowanie z tego tytułu. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących przywołała szereg sygnatur orzeczeń sądów administracyjnych, które w jej ocenie uzasadniają tezę, iż w aktualnie obowiązującym systemie prawnym można wskazać przepis, który uprawniałby obecnie organy administracji do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty przed laty w trybie art. 11 ustawy, bez odszkodowania. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy wykładni art. 11 ustawy z 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31 poz. 138 ze zm.) w związku z art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – dalej "u.g.n.") i sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pozbawienie strony, na podstawie ustawy z 1958 r. części nieruchomości uzasadnia prawo żądania odszkodowania na podstawie ustawy z 1997 r. Należy tu zasygnalizować, iż ustawa z 1997 r. przewiduje w art. 216 odpowiednie stosowanie jej przepisów (dotyczących rozdziału 6 działu III u.g.n.) do ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Przepisy powyższe dotyczą jednakże tylko zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zatem w rozpatrywanej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania. Zgodnie z art. 11 ustawy z 1958 r. "z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych". Przepis powyższy stanowił wyraźnie, iż w przypadku podziału nieruchomości (na terenach budownictwa jednorodzinnego) 33 % nieruchomości przechodzi z mocy prawa na własność państwa. Rozwiązanie to stanowiło swego rodzaju ekwiwalent dla społeczności lokalnej, do którego ponoszenia zobowiązany był właściciel dzielonej nieruchomości. Mógł on następnie zbywać wydzielone działki. Przeznaczeniem wspomnianego "ekwiwalentu" była realizacja celów użyteczności publicznej oraz budownictwo. Z przepisu powyższego wynika jednoznacznie, iż przejście części nieruchomości na własność państwa następowało nieodpłatnie. Zatem zarówno w ówczesnym stanie prawnym, jak i obecnie brak podstaw do wypłaty skarżącym odszkodowania. Takie podstawy prawne mogłyby zaistnieć jedynie w przypadku zmiany obowiązującego prawa. W ocenie składu orzekającego brak podstaw do sięgania w niniejszej sprawie do przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony własności. Oczywiście w przypadku przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne Sąd może dokonać wykładni "prokonstytucyjnej". Jednakże w rozpatrywanej sprawie przepisy są jasne i nie budzące wątpliwości. Władza sądownicza nie może zaś zastępować władzy ustawodawczej. Pełnomocnik skarżących zarzuca organowi odwoławczemu błędną interpretację art. 129 u.g.n. w związku z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa poprzez błędne przyjęcie, że przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy prawa, co ma wykluczyć możliwość uzyskania odszkodowania. W ocenie Sądu wykładnia powyższych przepisów jest jednoznaczna. Art. 11 ustawy z 1958 r. stanowi wyraźnie, że "z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania". Pełnomocnik skarżących przytacza w uzasadnieniu skargi szereg sygnatur wyroków sądów administracyjnych, które w jej ocenie jednoznacznie wskazują na możliwość żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednakże analiza tych orzeczeń wskazuje, że tylko jeden z nich dotyczy odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na rzecz państwa z mocy prawa (I OSK 90/14). Nie można tu zatem mówić o ukształtowanej linii orzeczniczej. Można za to wskazać szereg orzeczeń, które wykluczają w takim przypadku możliwość przyznania odszkodowania. Warto tu wskazać choćby wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. (sygn. I OSK 624/11), gdzie skład orzekający wyraźnie stwierdził, że "przepisy aktualnie obowiązującej u.g.n. nie dają podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność państwa bez odszkodowania w trybie art. 11 ustawy z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach". Sąd nie dopatrzył się wreszcie w rozpatrywanej sprawie uchybień o charakterze procesowym. Organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, zaś uzasadnienia rozstrzygnięć organów administracji w pełni odpowiadają wymaganiom przewidzianym w art. 107 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ----------------------- 1 1 2 1