II SA/Bd 1271/18

Dnia 23 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świeciu na uchwałę Rady Gminy Warlubie z dnia 30 czerwca 2016 r. nr XXI/120/16 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Warlubie stwierdza nieważność § 2 pkt 1-17, § 3 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, § 4 ust. 1 pkt 12, § 5, § 9 ust. 2, § 15, § 17 pkt 5, § 20 pkt 2, § 30 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XXI/120/16 z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Warlubie (dalej powoływaną jako "uchwała"), Rada Gminy Warlubie przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Warlubie, stanowiący załącznik do uchwały (dalej powoływany jako "Regulamin"). Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Świeciu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżając ją w części dotyczącej przepisów: § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, § 3 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, § 4 ust. 1 pkt 12, § 5 ust. 1, 2, § 9 ust. 2, § 15, § 17 pkt 5, § 20 pkt 2, § 30 pkt 2 i 3 Regulaminu i wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Wskazanym przepisom Regulaminu Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, prawidłowo: t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446, dalej powoływanej jako "usg") w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1298 ze zm., prawidłowo: t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 250, dalej powoływanej jako "ucpg") i § 135 w zw. z § 134 pkt 2 oraz § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie uchwałą materii ustawowej, tj.: - przepisów § 2 pkt 1,2,4,5,7 i 8 – z uwagi na powtórzenie zapisów art. 5 ust. 1 pkt 1-4 ucpg i tym samym uchybienie zakazowi powtarzania w treści uchwały zapisów ustawy; - przepisu § 2 pkt 3 – z uwagi na wykroczenie poza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ucpg przez wskazanie na obowiązek właścicieli przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 7 miesięcy od dnia jej przekazania do eksploatacji; - przepisu § 2 pkt 6 – z uwagi na wykroczenie poza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 ucpg przez nałożenie obowiązku oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy; - przepisu § 2 pkt 9 – z uwagi na wykroczenie poza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 ucpg przez nałożenie na właścicieli obowiązku usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych; - przepisu § 2 pkt 10 – z uwagi na przekroczenie granic kompetencji uchwałodawczej przez enumeratywne wskazanie jak właściciele mają utrzymywać czystość na terenie nieruchomości; - przepisów § 2 pkt 11 i 13 – z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ucpg przez nałożenie obowiązku utrzymywania nieruchomości zabudowanych w należytym stanie estetycznym, usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków; - przepisu § 2 pkt 12 – z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku oznaczania nieruchomości tablicami informacyjnymi z numerem porządkowym; - przepisu § 2 pkt 14 – z uwagi na zmodyfikowanie zapisu zawartego w art. 5 ust. 2 ucpg i przekroczenie upoważnienia ustawowego przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania czystości na terenie budowy; - przepisów § 2 pkt 15 i 16 – z uwagi na powtórzenie materii dotyczącej stosowania oraz gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego, która uregulowana została w sposób wyczerpujący w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033 ze zm.); - przepisu § 2 pkt 17 – z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej oraz sprzeczność z art. 110 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112, ze zm.), przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku umieszczania plakatów, reklam, ogłoszeń, nekrologów na urządzeniach do tego przeznaczonych; - przepisów § 3 pkt 1, 7 i 9 – z uwagi na brak upoważnienia do wprowadzenia zakazu spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych, zakazu wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi, zakazu wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów itp.; - przepisów § 3 pkt 2-4 i 10 – z uwagi na powtórzenie regulacji ustawowych zawartych w innych aktach prawnych, dotyczących stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska, niszczenia lub uszkadzania m.in. obiektów małej architektury, umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam itp., zajmowania pasa drogowego celem składowania odpadów lub materiałów budowlanych; - przepisu § 3 pkt 6 – z uwagi na brak upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie regulacji zawartych w innych aktach prawnych przez wprowadzenie zakazu zakopywania padłych zwierząt; - przepisu § 4 ust. 1 pkt 12 – z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej i naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów obejmujących odpady niebezpieczne; - przepisów § 5 ust. 1 i 2 – z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do niezwłocznego usuwania lodu i posypywania chodnika piaskiem lub innym środkiem w celu zlikwidowania śliskości oraz określenie czasookresu wykonania obowiązków dotyczących uprzątnięcia części nieruchomości służącej do użytku publicznego; - przepisu § 9 ust. 2 – z uwagi na powtórzenie i zmodyfikowanie przepisów powszechnie obowiązujących i tym samym przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki i kontenery, które muszą spełniać normy polskie i europejskie, bez jednoczesnego wskazania o jakie normy chodzi; - przepisu § 15 – z uwagi na niewskazanie jednoznacznie adresata normy, co czyni przepis niewykonalnym i niezgodnym z zasadami przyzwoitej legislacji; - przepisów § 17 pkt 5 i § 20 pkt 2 – z uwagi na użycie zmodyfikowanej definicji pojęcia "odpady niebezpieczne", które szczegółowo scharakteryzowane zostało w art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21, ze zm.); - przepisu § 30 pkt 2 – z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej przez przywołanie sankcji przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa za nieprzestrzeganie regulacji zawartych w Regulaminie; - przepisu § 30 pkt 3 – z uwagi na zbędne powtórzenie zapisu § 4 uchwały, w sytuacji gdy Regulamin stanowi integralną część uchwały i nie wymaga odrębnych regulacji w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Warlubie, reprezentując Radę Gminy Warlubie, wniósł o oddalenie skargi w zakresie § 9 ust. 2 i § 15 Regulaminu oraz o stwierdzenie nieważności uchwały w pozostałej części będącej przedmiotem skargi. Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego § 9 ust. 2 Regulaminu, Wójt wskazał, iż przepis ten nie jest powtórzeniem przepisów powszechnie obowiązujących ani nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej. Zgodnie z ucpg Regulamin określa rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. W jego uznaniu sformułowanie "Pojemniki i kontenery, o których mowa w § 8, muszą spełniać normy polskie i europejskie" stanowi zatem określenie rodzaju pojemników. Ponadto, jak podkreślił Wójt, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1483), Polska Norma jest normą krajową, zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną na zasadzie wyłączności symbolem PN. Wójt wskazał również, że Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 15 Regulaminu Wójt wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych regulamin utrzymania czystości i porządku obowiązuje na terenie gminy i do przestrzegania jego postanowień obowiązany jest każdy, kto znajdzie się w okolicznościach objętych zakresem stosowania zawartych w nim norm prawnych. Nie jest zatem konieczne jednoznaczne wskazanie w tego typu uchwale kręgu adresatów. W związku z tym, organ uznał, iż brak adresata normy nie determinuje w tym przypadku wykonalności owego przepisu oraz jego poprawności legislacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących unormowań zawartych w § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, § 3 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, § 4 ust. 1 pkt 12, § 5, § 9 ust. 2, § 15, § 17 pkt 5, § 20 pkt 2, § 30 ust. 2 i 3 Regulaminu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ucpg, tj.: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. 2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Warlubie nr XXI/120/16 z dnia 30 czerwca 2016 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Gminy Warlubie uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Warlubie) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP. W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Akt ten zawiera dyrektywy określające podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podzielić generalny zarzut Prokuratora, że zaskarżone przepisy uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, a ponadto, w części przypadków, powtarzają, i to z niedopuszczalnymi modyfikacjami, ustawowe regulacje. I tak, przepisy: § 2 pkt 3, 6, 9, 10, 11, 13, 14, 17, § 3 pkt 1, 7, 9, § 5 ust. 1 i 2 – zamieszczone w Rozdziale II Regulaminu poświęconym, jak wynika z jego tytułu, wymaganiom w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości – nie mieszczą się w zakresie upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 ucpg. W przepisie tym ustawodawca zawęził, bowiem w sposób wyraźny zakres powierzonych radzie gminy do uregulowania "wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" do enumeratywnie wyliczonych kwestii, obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Obowiązki i zakazy unormowane w ww. przepisach zaskarżonej uchwały niewątpliwie wykraczały poza tak wąsko ujęty zakres delegacji ustawowej. W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał, iż bezspornym jest, iż obowiązek przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 7 miesięcy od dnia przekazania jej do eksploatacji (§ 2 pkt 3 Regulaminu), pośrednio stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ucpg, który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, przy czym uchwałodawca wskazał dodatkowo okres, w jakim należy to uczynić w przypadku powstania nowej sieci kanalizacyjnej, co stanowi oczywiste przekroczenie delegacji ustawowej. To samo tyczy się obowiązku oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy (§ 2 pkt 6 Regulaminu), który mimo, iż generalnie ma związek z utrzymywaniem czystości i porządku, to jednak nie został konkretnie wymieniony przez ustawodawcę w ucpg, nie dając tym samym podstawy do uregulowania tej kwestii w uchwale. Odnośnie obowiązku usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów (§ 2 pkt 9), należy wskazać, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ucpg regulamin powinien zobowiązywać do prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienia przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż wraki pojazdów nie mieszczą się w pojęciu odpadów komunalnych w rozumieniu przepisu będącego podstawą delegacji ustawowej, a zatem wytyczne rady gminy odnośnie postępowania z wrakami pojazdów należy uznać za wykraczające poza upoważnienie ustawowe. Prawodawca lokalny nie został również upoważniony przez ustawę do wskazania, w jaki sposób właściciele nieruchomości będą usuwali zanieczyszczenia ze swoich nieruchomości (§ 2 pkt 10 Regulaminu). Należy również zauważyć, iż ustawa stanowi o uprzątaniu zanieczyszczeń jedynie z części nieruchomości służących do użytku publicznego, natomiast w uchwale nie wskazano na tę konkretną część i odniesiono się do ogólnej powierzchni nieruchomości. Ponadto, legislator nie uprawnił rady gminy do nałożenia obowiązku utrzymywania nieruchomości zabudowanych w należytym stanie estetycznym oraz usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków (§ 2 pkt 11 i 13 Regulaminu), a także umieszczania plakatów reklam, ogłoszeń, nekrologów na urządzeniach do tego celu przeznaczonych (§ 2 pkt 17 Regulaminu), gdyż owe nakazy zdecydowanie wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego oraz sam cel ustawy, jakim jest utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy, a także w zakresie zapisu § 2 pkt 17 Regulaminu modyfikują w sposób nieuprawniony materię ustawową (art. 110 § 1 ww. Kodeksu wykroczeń). Ponadto estetyka nieruchomości, do której sprowadza się również umieszczanie na ścianach budynków i innych obiektach, wszelakich napisów, ogłoszeń, plakatów etc., jest kwestią ocenną i powinna być związana przede wszystkim z wolą właściciela danej nieruchomości. Wprowadzanie pojęć niedookreślonych, nie powinno mieć miejsca w akcie prawa miejscowego, gdyż uchwały będące aktami prawa miejscowego powinny być formułowane jasno i precyzyjnie, wprowadzając zaufanie obywateli do prawa. Za wadliwy Sąd uznał również zapis uchwały, dotyczący obowiązku niezwłocznego usuwania materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków przez właścicieli nieruchomości (§ 2 pkt 14 Regulaminu), który stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 2 ucpg, zobowiązującego wykonawcę robót budowlanych do zapewnienia utrzymywania czystości i porządku na terenie budowy, i który nie znajduje umocowania w upoważnieniu ustawowym. Ewidentne przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 (a tym bardziej w zakresie objętym przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 - do którego zgodnie z tytułem Rozdziału II Regulaminu odnoszą się przepisy Regulaminu zamieszczane w Rozdziale II) stanowią także zakazy ustanowione w § 3 pkt 1, 7 i 9 Regulaminu, tj. zakaz spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, przy jednoczesnym dopuszczeniu spalania odpadów z drewna niezawierającego substancji niebezpiecznych (§ 3 pkt 1 Regulaminu), zakaz wylewania nieczystości ciekłych poza przeznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi (§ 3 pkt 7 Regulaminu) i zakaz wykorzystania nieczynnych studni kopalnych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów itp. (§ 3 pkt 9 Regulaminu), ponieważ regulacje te nie mają umocowania w normie upoważniającej do określenie wyłączenie szczegółowych zasad postępowania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i to jedynie, co do spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ucpg. Ponadto w art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg ustawodawca wskazał na obowiązek właścicieli nieruchomości pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości "odpadów komunalnych" oraz "nieczystości ciekłych" w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, wobec czego wprowadzanie przez radę gminy dodatkowych wytycznych w formie zakazów i to określonych m.in. jako odnoszących się do "odpadów" (stanowiących pojęcie szersze niż "odpady komunalne") jest nieuzasadnione. Zdaniem Sądu wadliwe są również zapisy § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu, bowiem zakres materii przekazany przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg do uregulowania radzie gminy w regulaminie obejmuje jedynie wymagania dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, bez wskazania czasookresu wykonania owego obowiązku i miejsca gromadzenia zanieczyszczeń oraz bez upoważnienia do określenia działań i sposobów likwidujących śliskość chodnika – takich jak posypywanie go piaskiem lub mieszanką piasku z solą. Wadliwe okazały się również przepisy zawarte w § 2 pkt 1, 2, 4, 5, 7 i 8 Regulaminu, które wykraczały poza zakres dozwolonej regulacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 1 ucpg, gdyż wbrew zasadom prawidłowej legislacji, powtarzały w treści uchwały zapisy ustawy, a konkretnie art. 5 ust. 1 pkt 1-4 ucpg. Za zasadne Sąd uznał także zarzuty odnośnie przepisów zawartych w § 2 pkt 12, § 2 pkt 15 i 16, § 3 pkt 2-4 i 10, § 3 pkt 6 Regulaminu – również zamieszczonych w Rozdziale II Regulaminu – które wykraczają poza zakres dozwolonej regulacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 1 ucpg, normują materię regulowaną na gruncie aktów o randze ustawowej oraz powtarzają (w całości lub części), i to zwykle niedokładnie, określone regulacje ustaw szczególnych. I tak: 1) przepis § 2 pkt 12 stanowi powtórne uregulowanie materii, dotyczącej obowiązku oznaczania nieruchomości, zawartej w art. 47b ustawy z dnia 1 lipca 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) i nie znajduje on umocowania w normie upoważniającej, 2) przepisy § 2 pkt 15 i 16 odnoszą się w sposób do kwestii gromadzenia i stosowania obornika i płynnych odchodów zwierzęcych, które szczegółowo uregulowane zostały w rozdziale 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 625 ze zm.) i także nie znajdują one oparcie w normie upoważniającej, 3) przepisy § 3 pkt 2-4 i 10 odnoszą się do kwestii nieznajdujących podstaw w delegacji ustawowej, a ponadto uregulowanych już w innych aktach prawnych, jak np. zakaz stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu [vide: art. 87b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651, ze zm.)], uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabawa itp. [por. art. 143 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1094, ze zm., dalej jako "kw")]; umieszczania na pniach drzew afiszy reklam, ogłoszeń, nekrologów (vide: art. 63a kw); zajmowania pasa drogowego celem składowania odpadów lub materiałów budowlanych [vide: art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.)], 4) przepis § 3 pkt 6 dotyczy kwestii uregulowanej m.in. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) oraz ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.)., dotyczącej postępowania z padłymi zwierzętami. Sąd podzielił także zarzut istotnej wadliwości przepisów § 4 ust. 1 pkt 12, § 17 pkt 5 i § 20 pkt 2 Regulaminu, w których prawodawca lokalny posłużył się zmodyfikowaną definicją pojęcia "odpady niebezpieczne", wskazując, iż są nimi w szczególności przeterminowane leki i termometry rtęciowe, zużyte baterie, akumulatory, chemikalia, opakowania po nawozach sztucznych i środkach ochrony roślin, farby, rozpuszczalniki. Tymczasem, zgodnie z ww. ustawą o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., przez pojęcie odpadów niebezpiecznych należy rozumieć odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych; właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określa załącznik nr 3 do tej ustawy (art. 3 ust. 4). Wobec tak skonstruowanej regulacji odnośnie odpadów niebezpiecznych, należy też podkreślić, że pojęcie to nie jest tożsame z pojęciem odpadów komunalnych (co najwyżej zakres tych pojęć może się krzyżować), których zasady selektywnego zbierania, częstotliwości i sposobu pozbywania się zostały przekazane do szczegółowego uregulowania radzie gminy. W związku z tym, niewątpliwie doszło w przypadku analizowanych zapisów Regulaminu, do naruszenia i przekroczenia delegacji ustawowej. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut Prokuratora, że § 30 ust. 2 Regulaminu, wskazując na sankcje w postaci kary grzywny za niewykonanie obowiązków określonych Regulaminem, w sposób nieuprawniony wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 ucpg. Jak bowiem trafnie podkreślono w skardze, rada gminy nie jest uprawniona do wprowadzania w regulaminie jakichkolwiek sankcji za nieprzestrzeganie zawartych w nim regulacji, a nawet do przywoływania (powtarzania) sankcji przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa (art. 10 ust. 2a ucpg). Za zasadny Sąd uznał również zarzut odnośnie § 30 ust. 3 Regulaminu, który zbędnie powtarza zapis § 4 uchwały, ponieważ jak trafnie podkreślono w skardze przedmiotowy Regulamin stanowi integralną część uchwały i w związku z tym nie wymaga odrębnych regulacji w tym zakresie. Przechodząc do kolejnych zarzutów, należy mieć na uwadze, iż o ile omówione powyżej zaskarżone przepisy w uznaniu Rady Gminy Warlubie zasługiwały na uwzględnienie, o tyle kolejne dwa zarzuty omówione poniżej, zostały zakwestionowane przez organ uchwałodawczy. Pierwszy z nich dotyczy § 9 ust. 2, który stanowi, iż "Pojemniki i kontenery, o których mowa w § 8, muszą spełniać normy polskie i europejskie". Wskazać należy, iż ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 1 ucpg nałożył na właścicieli nieruchomości m.in. obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych. Natomiast w art. 4 ust. 2 pkt 2 upoważnił radę gminy do uszczegółowienia wskazanego obowiązku, poprzez określenie w regulaminie m.in. rodzaju i minimalnej pojemności owych pojemników. Przechodząc na tym tle do zakwestionowanego przez Prokuratora zapisu dotyczącego wymogu spełniania norm polskich i europejskich przez pojemniki i kontenery, jaki Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości, wskazać należy, że wbrew stanowisku Prokuratora, przepis ten w swej istocie stanowi formę uszczegółowienia przez Radę Gminy obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ucpg w zakresie wymagania dotyczącego określenia rodzaju pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych, niemniej jednak Rada Gminy uczyniła to (określiła rodzaj pojemników) w sposób nieprawidłowy. Analizowany przepis Regulaminu narusza bowiem prawo z uwagi na jego zbyt małą precyzyjność i w związku z tym niejasność znaczeniową. Zdaniem Sądu nie wystarczy samo powołanie się w przepisie regulaminu na "normy polskie i europejskie", bez wskazania, o jakie konkretnie normy chodzi. Tak sformułowany nakaz może być niejasny i niejednoznaczny dla adresata normy, w związku z tym – jako zbyt ogólny - stanowi wadę legislacyjną, traktowaną jako istotne naruszenie prawa. Zauważyć przy tym należy, że w przedmiotowym przepisie prawodawca lokalny nie odwołał się nawet do pojęcia "Polska Norma", lecz wskazał ogólnie na "normy polskie i europejskie", jako normy, które muszą spełniać pojemniki i kontenery. Drugim spornym zapisem Regulaminu jest § 15, znajdujący się w Rozdziale 4 dotyczącym - Innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż brak jednoznacznego wskazania adresata normy tego przepisu czyni go niewykonalnym i stanowi o naruszeniu zasad przyzwoitej legislacji. Zaskarżona uchwała stanowi bowiem akt prawa miejscowego, a więc akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Zaskarżony Regulamin obowiązuje zatem na terenie Gminy Warlubie, i w związku z tym, do jego przestrzegania obowiązany jest każdy kto znajduje się w okolicznościach objętych zakresem jego stosowania. Nie zachodziła więc potrzeba wyraźnego określenia adresata Regulaminu. Pomimo powyższego, Sąd stwierdził, że przepis § 15 Regulaminu narusza w sposób istotny prawo, niemniej z innego powodu niż wskazał na to Prokurator. Przepis ten bowiem określając stan pożądany poprzez odwołanie się do sformułowania "należy dążyć do", pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości zbiór postulatów. Zaznaczyć trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają one zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taka formę. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "należy dążyć do" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności. Stanowi to także naruszenie Zasad techniki prawodawczej. Trzeba też mieć na uwadze sankcjonowanie normatywnych wzorów zachowania wyrażonych w przepisach prawnych – art. 10 ust. 2a ucpg (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 185/18- dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie Rada Gminy Warlubie, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 5 ucpg, upoważniona została do określenia innych "wymagań" wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych. Ponadto z art. 4 ust. 2 ucpg jasno wynika, iż uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku. W związku z powyższym, zdaniem Sądu zapis § 15 Regulaminu, jest nieprawidłowy z uwagi na zawarte w nim niedookreślone i mogące budzić wątpliwości co do zakresu zastosowania sformułowanie "należy dążyć", i dlatego też Sąd stwierdził jego nieważność. W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że wszystkie zakwestionowane przez Prokuratora przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały, tj. § 2 pkt 1-17, § 3 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, § 4 ust. 1 pkt 12, § 5, § 9 ust. 2, § 15, § 17 pkt 5, § 20 pkt 2, § 30 ust. 2 i 3 Regulaminu, jako przede wszystkim wykraczające poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszające prawo, dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności.