II SA/Gd 578/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. A. M. i J. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2018 r., nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z 14 maja 2018 r., nr [..] o odmowie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na terenie działki nr [..] położonej w K., gm. K. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. i J. M. 12 września 2007 r wystąpili z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego, na działce [..] położonej obr. [..]. Wniosek został uzupełniony dnia 6 grudnia 2007 i 13 lutego 2008r. oraz 18 marca 2013 r . W wyniku przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy wydał decyzję odmawiającą wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 listopada 2008 r sygn. akt [..] uchyliło zaskarżoną decyzję. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy wydał 18 maja 2009 r. decyzję odmawiającą wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji ponownie odwołał się wnioskodawca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze 19 listopada 2009 r. nr [..] utrzymało z mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku skargi A. i J. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt IISA/Gd 75/10 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej skarżących 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając ponownie sprawę wyrokiem z 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 98/12, uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 grudnia 2012 r, sygn. akt [..], uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy decyzją z 14 maja 2018 r., odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na terenie działki nr [..] położonej w K., gm. K. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.) przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenem, w tym warunków wynikających z przepisów odrębnych. Stwierdził, że granice analizowanego obszaru zostały wyznaczone przez organ pierwszej instancji na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) w odległości 84 m od granic działki, co jest odległością nie mniejszą niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Według organu pierwszej instancji analizie poddano całe tereny działek, które nawet w małej części położone są w odległości 84 m od granic przedmiotowej działki w celu czytelności zasady ustalenia obszaru analizowanego w części graficznej. Wójt Gminy stwierdził na podstawie aktualnej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz warunków określonych w ustawie, że w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną w rejestrze gruntów symbolem "B"; potwierdziła te ustalenia mapa geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dodatkowo oględziny obszaru analizowanego potwierdzają, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki występuje jedynie nieliczna zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach. Organ pierwszej instancji wskutek korespondencji z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego ustalił także, iż w obszarze analizowanym nie przeprowadzono legalizacji i nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, nie przyjęto też dla żadnej z działek w obszarze analizowanym zgłoszeń zamiaru budowy jakiegokolwiek obiektu budowlanego, zaś na działkach nr [..] w obrębie [..] wydano ostateczne decyzje rozbiórki obiektów na nich zlokalizowanych. Wskutek tych ustaleń, organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa zabudowa nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla działki nr [..] w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa, to obiekty wzniesione nielegalnie bez wymaganych zezwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego, w konsekwencji nie mogą one stanowić podstawy do ustalenia warunków dla nowej zabudowy, skoro nie można porównać tej zabudowy z zasadą dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wójt Gminy wskazał również, że nie zostały spełnione warunki wymagane art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż teren nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ pierwszej instancji podał, że wezwał wnioskodawców do wskazania faktycznego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [..] z podaniem numerów wszystkich działek przez które dostęp ten jest planowany, w tym w jaki sposób został przewidziany ten dostęp w postępowaniu podziałowym działki nr [..] w sposób przewidziany prawem. Według organu pierwszej instancji, wskazana przez wnioskodawcę trasa dostępu z działki nr [..] do drogi publicznej ul. S. (dz. nr [..]) przez tereny działek nr [..]-[..], nie spełnia przesłanki dostępu publicznego. Na podstawie ustaleń własnych, organ pierwszej instancji wskazał, że najbliższą drogą publiczną jest ul. M. w D., stanowiąca drogę powiatową nr [..] na działkach nr [..] i nr [..]. Dostęp do tej drogi publicznej możliwy jest przez wewnętrzne drogi gminne nr ewid. [..], nr [..] poprzez tereny działek rolnych nr [..]-[..] stanowiące własność osób fizycznych, tereny działek rolnych nr [..]-[..] stanowiące własność Gminy oraz teren drogi wewnętrznej stanowiący własność osób fizycznych i Gminy nr [..], a także teren drogi wewnętrznej stanowiącej własność osób fizycznych nr [..]. Według Wójta Gminy wnioskodawcy nie przedłożyli umów służebności przejazdu i przechodu dla każdoczesnego właściciela działki nr [..] przez tereny działek nr [..]-[..], położonych w miejscowości D. oraz nr [..]-[..] położonych w miejscowości K. Wewnętrzne drogi gminne nr [..] i [..] nie zostały zaliczone do dróg publicznych przez Radę Gminy; ta ostatnia droga nie ma faktycznego połączenia z droga powiatową (dz. Nr [..]), nie ma pasa drogowego, a na jej części znajduje się rów melioracyjny. Odnośnie działki nr [..] w aspekcie podziału działki nr [..] organ pierwszej instancji uzyskał wyjaśnienie zawarte w piśmie Starosty z 21 marca 2013 r. stwierdzające, że podział działki nr [..] na 13 działek został wykonany na podstawie informacji o terenie z 21 lipca 1997r., wydanej przez Urząd Gminy. Z tych dokumentów wynikało, że działki nr [..]-[..] położone w K. zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy znajdują się na terenach przeznaczonych pod uprawy rolne bez możliwości wznoszenia na nich jakichkolwiek obiektów budowlanych. Z argumentami zawartymi w zaskarżonej decyzji Wójta Gminy nie zgodzili się A. i J. M., wnosząc 25 maja 2018 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organowi pierwszej instancji zarzucili błędną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 14 ustawy przez uznanie, iż drogą wewnętrzną w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie działka, która została oznaczona w ewidencji gruntów, jako droga. Ponadto zarzucili naruszenie art. 7, 8, 11, 77-81 k.p.a. przez naruszenie zasad postępowania oraz przez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego zwłaszcza naruszenie § 3 rozporządzenia przez niewyjaśnienie okoliczności przyjęcia minimalnego obszaru analizowanego dla ustalenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także nieuwzględnienia ich żądania w postaci przeprowadzenia dowodu ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu decyzji Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej prace adaptacyjne istniejącego obiektu na cele mieszkalne oraz odpisów umów użyczenia działek gruntu sąsiadujących z działką stron. Kolegium odnosząc się do odwołania skarżących wskazało, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 870 poz. 717, obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 647) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu wymienionych w tym przepisie warunków. W sprawie sporne okazały się dwa z nich (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), po pierwsze wymaganie, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz by teren inwestycyjny miał dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że skarżący zarzucili zbyt mały obszar analizowany dla planowanej inwestycji, niż wynika to z normatywu określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), który powinien objąć działkę nr [..], która jest legalnie zabudowana. Kolegium wskazało, że Wójt Gminy rozszerzył obszar analizowany ponad określony w § 3 rozporządzenia. Mógł on bowiem wynieść około 84 m, a wyniósł więcej gdyż objęto nim całe tereny działek, które objęte choćby niewielkim zasięgiem owych 84 m. Odległość podana przez skarżących wynosząca około 140 m dzieląca ich działkę od jedynej w okolicy działki legalnie zabudowanej (ta okoliczność była w sprawie bezsporna) nr [..] jest jednak znacznie większa niż promień już i tak bardzo rozszerzonego obszaru analizowanego. Organ drugiej instancji wskazał, że Wójt dokonał odpowiedniej analizy warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, bowiem we właściwie wyznaczonym obszarze analizowanym nie istnieje jakakolwiek legalna zabudowa letniskowa. Z kolei fakt podziału obszaru K. na wiele mniejszych działek, wśród których znajdują się dodatkowo działki wydzielone i przeznaczone najprawdopodobniej pod drogi wewnętrzne, nie oznacza, że dla celów urbanistycznych ukształtował się kompleks urbanistyczny i cały ten kompleks powinien być przedmiotem analizy. Co do spełnienia drugiego warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, odnośnie dostępu do drogi publicznej, Kolegium wskazało, że podział działki [..] jako nieruchomości rolnej dokonany w 1998 r. miał charakter geodezyjny i był wyłącznie czynnością materialno-techniczną. W wyniku podziału tej działki powstało 13 działek rolnych, nie wydano jednak decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział. Podział został bowiem dokonany na mocy art. 22 ust. 2 Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zatem według Kolegium należy uznać, że działka nr [..] w wyniku tego podziału nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż kumulatywnie nie istnieje trasa podziału, która spełniałaby warunki dostępu prawnego i faktycznego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się A. i J. M. i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego polegające na odmowie wydania warunków zabudowy pomimo spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanek oraz błędną wykładnię art. 2 pkt 14 tej ustawy poprzez uznanie, iż drogą wewnętrzną w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie działka, która została oznaczona w ewidencji gruntów jako droga. Zarzucili również naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, 11, 77-81 k.p.a. poprzez naruszenie zasad: zaufania obywateli do organów państwa, przekonywania i dochodzenia prawdy obiektywnej oraz poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego przyjęty został minimalny obszar analizowany (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W uzasadnieniu skargi wskazali, że ustalenia organów obu instancji o braku dostępu ich działki do drogi publicznej jest błędny. Nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy. Skarżący w skardze podnieśli, że ich działka znajduje się w bliskiej odległości od legalnej zabudowy działki oznaczonej nr [..]. Sąsiedztwo legalnej zabudowy o charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej podobnej do planowanej zabudowy działki skarżących, świadczy o tym, że spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący zarzucili Wójtowi Gminy, że nie ustalił szerokości frontu ich działki zgodnie z wymaganiami § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A. i J. M. wskazali, że podział terenu zakreślony granicami pierwotnych działek o numerach [..] i [..] na mniejsze działki, ustalający wydzielone drogi dojazdowe do każdej z powstałych z tego podziału działek stanowi ogólny porządek planistyczny. Nie do zaakceptowania jest przez skarżących fakt pozwolenia na zabudowę jednej działki (w tak zakreślonym porządku planistycznym), przy jednoczesnym sprzeciwie co do zabudowy innych działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a). Z kolei art. 135 p.p.s.a. uprawnia sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana w tak zakreślonej kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu. Na wstępie rozważań wskazać należy, że kontrolowane decyzje wydane zostały w warunkach związania, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10 i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 98/12 r. W orzeczeniach tych przesądzono, że organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może żądać od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji. Taki obowiązek można nałożyć jedynie jako jeden z warunków do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w razie ustalenia, że dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej jest możliwy przez działki należące do innych osób. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy organy winny w pierwszej kolejności zbadać, jaki dostęp do drogi publicznej przewidziano w decyzji o podziale nieruchomości nr [..], z której wydzielono działkę nr [..], na której planowana jest sporna inwestycja. Wskazano także, że konieczne jest dokonanie prawidłowych ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, która warunkuje wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy, albowiem kwestia ta nie była oceniana przez organy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) dalej jako u.p.z.p., które regulują przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wobec braku na terenie objętym wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Zatem to właśnie stosowne przepisy ustawowe regulujące zachowanie ładu przestrzennego wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wraz z przywołanym w skardze art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związany z tym prawem, prawo zabudowy. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreślenia wymaga, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wobec czego ustawodawca wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od spełnienia przesłanki polegającej na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, określanej jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., wystarczy niespełnienie jednego z nich, aby wydanie decyzji o warunkach zabudowy było niedopuszczalnym. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest spełnienie przez inwestora przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz posiadanie przez działkę dostępu do drogi publicznej, Sąd zaś podziela ustalenia organów, że ww. wymogi nie zostały spełnione. Ustalenie, czy planowana zabudowa będzie zgodna z panującymi już na terenie sąsiednim warunkami dotyczącymi funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe jest jedynie poprzez porównanie zastanego na danym terenie zagospodarowania terenu z planowanym zagospodarowaniem. Przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotycząca kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, będzie więc spełniona, jeżeli warunki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będą zgodne z warunkami istniejącymi w analizowanym obszarze, a ustalonymi podczas sporządzanej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki stanowi ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z powyższych regulacji wynika, że w celu weryfikacji przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji, organ winien w pierwszej kolejności określić szerokość frontu działki, gdyż ten parametr determinuje minimalny obszar, w którym dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z ww. przepisów wynika jednocześnie, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, która jednak nie może przerodzić się w dowolność. Odstępstwa od wskazanych zasad wymagają więc bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia wynikającego z analizy urbanistycznej. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, czy dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną. Z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy wynika natomiast, że organ ustalił szerokość frontu działki na 28 m przyjmując zgodnie z wnioskiem, iż wjazd na działkę odbywać się będzie z działki nr [..]. Przeprowadzona przez organ analiza urbanistyczna została oparta zaś nie na parametrach minimalnych przewidzianych prawem, lecz na rzeczywistym określeniu szerokości frontu działki inwestycyjnej, bowiem organ przyjął jako obszar analizowany teren w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. 84 m. Przy czym należy zauważyć, że analizie funkcji poddano w rzeczywistości większy obszar, albowiem organ uwzględnił całą powierzchnię działek, które tylko częściowo znajdowały się w granicach wyznaczanego obszaru (np. działka nr [..]-[..]). Tym samym wyznaczony obszar analizowany jest zatem największym, jaki mógł zostać ustalony w rozpoznawanym przypadku, a dokonując tych czynności organ działał na korzyść inwestora. W świetle tego nie sposób zgodzić się z zarzutem, że organ administracji wyznaczył obszar analizowany niezgodnie z § 3 rozporządzenia, czemu przeczy zarówno część tekstowa jak i rysunkowa przeprowadzonej analizy funkcji. Wątpliwości Sądu nie budzi także wynik przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem w tak wyznaczonym obszarze brak było zabudowy, która mogłaby stanowić wzór dla określenia parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy. Okolicę terenu inwestycji stanowią bowiem tereny rolne i leśne, zaś brak jest terenów z legalną zabudową mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną w rejestrze gruntów symbolem "B", co potwierdziła mapa geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dodatkowo oględziny obszaru analizowanego potwierdzają, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki występuje jedynie nieliczna zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach. W toku postępowania organ ustalił także, że w obszarze analizowanym nie przeprowadzono legalizacji i nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, nie przyjęto też dla żadnej z działek w obszarze analizowanym zgłoszeń zamiaru budowy jakiegokolwiek obiektu budowlanego, zaś na działkach nr [..]-[..] w obrębie K. wydano ostateczne decyzje rozbiórki obiektów na nich zlokalizowanych. Jednocześnie w ocenie Sądu, w sprawie brak było przesłanek do poszerzenia obszaru analizy zgodnie z żądaniem skarżących tak, aby objęto nim zabudowę na działce nr [..], znajdującej się w odległości około 140 m, tj. pięciokrotności ustalonej szerokości frontu działki inwestora, gdyż takiemu działaniu sprzeciwiałby się wymogi zachowania ładu przestrzennego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy pewną harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz kompozycyjno-estetyczne(zob. M. Wierzbowski (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 617 i nast.). Dlatego, choć w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej", jako nieruchomości znajdującej się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, to należy uwzględnić, że obszar ten ma tworzyć pewną urbanistyczną całość, czyli tzw. sąsiedztwo urbanistyczne. Z tego względu, poszukując takiej zabudowanej nieruchomości, pojęcia sąsiedztwa nie można traktować zbyt szeroko i nadmiernie poszerzać powierzchni obszaru analizowanego tak, aby znalazła się w nim jakakolwiek zabudowa odpowiadająca zamierzeniom inwestora. Należy bowiem mieć na względzie, że wraz z odległościami zmieniają się także warunki zagospodarowania przestrzennego, charakterystyczne dla danego obszaru. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie, zaś jego nadmierne rozszerzanie prowadzić może do zaburzenia tego panującego na poszczególnych obszarach urbanistycznych ustalonego ładu. Reasumując rozważania w tym zakresie wskazać trzeba, że przy analizie dobrego sąsiedztwa możliwe jest uwzględnienie wyłącznie istniejącej, legalnej zabudowy na działce sąsiedniej, gdyż wyłącznie taka zabudowa może wyznaczać parametry dla nowej zabudowy. Działka sąsiednia winna być więc zabudowana w określony przez normę prawną sposób, tj. pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa niepozwalająca ustalić tych wymogów bądź brak zabudowy, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jeszcze przed realizacją uzyskanego pozwolenia na budowę, nie może być traktowana jako spełniająca warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, w prawidłowo wyznaczonym przez organy obszarze analizy brak było zabudowy mogącej stanowić wzór w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z kolei legalna zabudowa na działce nr [..] nie mogła zostać uwzględniona ze względu na jej położenie poza wyznaczonym obszarem analizowanym, co do którego brak było podstaw do jego rozszerzenia. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 488/12, dostępny w CBOSA), że choć teren w K. jest podzielony na mniejsze działki i w szerszym ujęciu zdaje się stanowić obszar o podobnych parametrach, to jednak trudno traktować ten obszar jako kompleks zabudowy letniskowej. Fakt, że na obszarze K. wydzielono wiele mniejszych działek, wśród których znajdują się dodatkowo działki najprawdopodobniej wydzielone i przeznaczone pod drogi wewnętrzne, nie oznacza jednak, że dla celów ustalenia warunków zabudowy ukształtował się kompleks urbanistyczny, który w całości powinien być przedmiotem analizy. Sąd podzielił także stanowisko orzekających organów co do braku spełnienia wymogu dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej. Dostęp ten jest definiowany w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie chodzi przy tym jedynie o posiadanie bliżej niezdefiniowanej zgody na przejazd i przejście, lecz aby w momencie wydawania decyzji teren miał już dostęp do drogi publicznej. Dostępu do drogi publicznej nie można bowiem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności, i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też wyroki WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016r., II SA/Gd 647/15, LEX nr 2007225 i z dnia 29 grudnia 2016 r., II SA/Gd 511/16, LEX nr 2195986). Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność prywatną przy braku zgody właścicieli stanowiłoby naruszenie ich interesów i nie spełniało warunków zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie skarżący wskazali, że działka nr [..] ma dostęp do drogi publicznej przez działki nr [..] do drogi publicznej ul. S. (działka nr [..]) przez tereny działek nr [..]-[..]. Tymczasem jak ustalono w toku postępowania, najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa, publiczna o numerach ewidencyjnych [..], [..] - ul. M. w D., która figuruje w wykazie dróg zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich, w załączniku do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach bydgoskim, elbląskim, gdańskim...(Dz.U nr 35,poz.179 z 1986 r) oraz w wykazie dróg wojewódzkich stanowiącym załącznik nr.2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. W uchwale nr [..] Zarządu Województwa z dnia 16 grudnia 2003 r powyższą drogę zaliczono do dróg powiatowych i nadano jej numer [..] . Z kolei dostęp faktyczny do drogi publicznej, ul. M., możliwy jest poprzez wewnętrzne drogi gminne nr [..], [..] poprzez tereny działek rolnych nr [..]-[..] stanowiących własność osób fizycznych; tereny działek rolnych nr [..]-[..] stanowiących własność Gminy; teren drogi wewnętrznej stanowiącej własność osób fizycznych i Gminy nr [..] oraz teren drogi wewnętrznej stanowiącej własność osób fizycznych nr [..]. Przy czym w przypadku dostępu pośredniego wymagane są nie tylko informacje na temat sposobu dojazdu do projektowanej zabudowy, ale również dokumenty świadczące o dokonaniu stosownej czynności prawnej w tej kwestii (użyczenie czy służebność). Takich zaś w niniejszej sprawie brak. Wnioskodawcy nie przedłożyli bowiem umów służebności przejazdu i przechodu dla każdoczesnego właściciela działki nr [..] przez tereny działek o numerach: [..]-[..] położonych w miejscowości D. oraz numerach: [..]-[..] położonych w miejscowości K., dla potrzeb korzystania z terenu działki [..], jako działki z zabudową letniskową. Z kolei wewnętrzne drogi gminne nr [..] i [..] nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych gminnych w drodze uchwały Rady Gminy. Ponadto droga wewnętrzna stanowiąca działkę nr [..] nie ma faktycznego połączenia z drogą powiatową na [..] (dz. nr [..]), nie ma pasa drogowego, a na jej części znajduje się rów melioracyjny. Ponadto organy, będąc na mocy art. 153 p.p.s.a. związane wskazaniami zawartymi w wyrokach NSA i WSA, zbadały kwestię dostępu do drogi działki nr [..] w postępowaniu podziałowym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. W tym zakresie ustalono, że podział działki nr [..] został wykonany na podstawie informacji o terenie nr [..] z dnia 21 lipca 1997 r. wydanej przez Urząd Gminy. Wynika z niej, m.in., że działki o nr [..]-[..] położone w K. zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy znajdują się na terenach przeznaczonych pod uprawy rolne bez możliwości wznoszenia na nich jakichkolwiek obiektów budowlanych. W dokumentacji podziałowej znalazł się ponadto operat techniczny wykonany przez geodetę uprawnionego B. S., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wykaz zmian gruntowych powstałych w wyniku podziału działki nr [..] przyjęto do ewidencji gruntów, prowadzonej w tym czasie przez Urząd Gminy w dniu 12 czerwca 1998 r., a na podstawie tego wykazu dokonano w dniu 15 czerwca 1998 r. zmian w ewidencji gruntów pod numerem [..]. W wyniku podziału działki nr [..] powstało 13 dziatek rolnych o numerach od [..] do [..]. W świetle tego należy zgodzić się z organami, że podział, w wyniku którego powstała działka nr [..] został dokonany w trybie art. 22 ust. 2 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101), tj. bez wydawania przez wójta decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział, lecz w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na ujawnieniu w operacie ewidencyjnym zmian dotyczących podzielonej działki. Jest to zatem podział wyłącznie geodezyjny, w wyniku którego nie powstał żaden dostęp komunikacyjny do drogi publicznej. Podkreślić przy tym trzeba, że tylko w sytuacji, gdyby w wyniku podziału wydzielono drogę wewnętrzną dla obsługi powstałych w wyniku podziału nieruchomości działek, droga ta została wydzielona w celu zapewnienia dojazdu z tych nieruchomości do drogi publicznej, miałoby to znaczenie przy określaniu w decyzji o warunkach zabudowy podstaw do korzystania przez inwestora z gruntów celem dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji organy stwierdziły, że działka inwestycyjna nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., albowiem podział, w wyniku którego powstała ta nieruchomość nie doprowadził do wyodrębnienia trasy komunikacyjnej między powstałymi działkami a drogą publiczną. Wskazany zaś we wniosku dostęp pośredni do drogi publicznej nie może stanowić spełnienia ww. przesłanki, gdyż strona nie legitymuje się prawem przejazdu i przechodu przez działki mające umożliwić inwestycji dostęp do drogi publicznej. Reasumując, Sąd nie dostrzegł uchybień w określonym, w oparciu o przepisy rozporządzenia, obszarze analizowanym, który objął swymi granicami tereny odpowiadające pojęciu sąsiedztwa urbanistycznego. Granice tego obszaru nie mogłyby więc być większe, niż ustalił to organ w decyzji. Z kolei prawidłowo ustalony obszar analizowany stał się podstawą do poczynienia niewadliwej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania oraz oceny realizacji przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Planowana przez skarżących zabudowa terenu nie spełniała wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania oraz dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. W ocenie Sądu organy obu instancji prowadząc postępowanie nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 - 81 k.p.a., gdyż szczegółowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w sprawie, odmawiając w konsekwencji ustalenia warunków dla inwestycji skarżącego, a w konsekwencji utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w mocy zostało prawidłowo oparte na podstawie prawnej wynikającej z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.