II SA/Gl 635/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. L. pozwolenia na rozbudowę hali produkcyjnej o pomieszczenie magazynowe na działkach nr ewid. [...],[...] przy ul. [...] w B. Następnie kolejną decyzją tego organu z dnia [...] r. zmieniono powyższą decyzję, zatwierdzając projekt budowlany zamienny w związku z istotną zmianą usytuowania rozbudowy obiektu o dodatkowy segment w granicy z działką skarżącego L. M. nr [...], przeznaczony na funkcję biurowo-socjalną. Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2015 r. skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, wzniesionego niezgodnie z warunkami pozwolenia i z przekroczeniem granicy jego nieruchomości, jak również domagał się zbadania legalności posadowienia pozostałych obiektów. Powołał się na protokół wznowienia znaków granicznych z dnia 13 lipca 2015 r. W dniu 8 września 2015 r. PINB powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych, zaś decyzją z dnia [...] r. zobowiązał inwestora do złożenia projektu budowlanego zamiennego. Jednak wskutek odwołania L. M., decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ powiatowy nie wykazał, aby zmniejszenie wymiarów hali (skrócenie o jedno przęsło o 73,5 cm w celu nieprzekroczenia granicy działki sąsiedniej), stanowiło istotne odstępstwo z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W toku ponownego rozpoznania sprawy skarżący domagał się zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy, w której dopuszczono usytuowanie spornego obiektu w granicy nieruchomości. Jednakże postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania, zaś decyzją z tej samej daty nr [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ I instancji ustalił bowiem, że projekt budowlany pierwotny i zamienny przewidywał usytuowanie rozbudowy w granicy działek nr [...] i [...]. Z uwagi na nieumyślne przekroczenie granicy doszło jednak do skrócenia obiektu bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Na wezwanie organu autor projektu budowlanego pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. zakwalifikował dokonane odstępstwo jako nieistotne z uwagi na nieznaczną zmianę kubatury o 1,3 % i długości o 1,5 % w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Skrócenie budynku o 73,5 cm nastąpiło w związku z błędną granicą na mapie dla celów projektowych, która to różnica została wykryta przy wznowieniu granic. W tym stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 36 ust. 6 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), uznał że odstępstwo nie może być kwalifikowane odmiennie, a zatem brak podstaw do przyjęcia, aby roboty budowlane były prowadzone z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co oznacza bezprzedmiotowość postępowania. W odwołaniu od decyzji L. M. zarzucił naruszenie: 1) art. 105 § 1 kpa oraz art. 36a ustawy – Prawo budowlane- z powodu błędnej kwalifikacji charakteru odstępstwa od projektu budowlanego, opartej na niewiążącej opinii projektanta i przy braku jego zgody na usytuowanie obiektu w granicy działki, 2) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i art. 80 kpa – z powodu oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie na decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe w sprawie warunków zabudowy, nie jest obecnie możliwe ustalenie stanu zgodnego z prawem, tj. § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych..., 3) art. 97 § 1 pkt 4 kpa – z powodu odmowy zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego. Na tej podstawie odwołujący wniósł o zmianę decyzji i wydanie nakazu rozbiórki części przedmiotowego obiektu, usytuowanej w odległości mniejszej niż 3m od granicy jego działki ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na przedwczesność rozstrzygnięcia. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, organ odwoławczy podzielił bowiem jego ustalenia faktyczne i pogląd prawny co do charakteru odstępstwa. Podkreślił, że rozstrzygnięcie sprawy winno nastąpić w oparciu o aktualny w dacie orzekania stan prawny i faktyczny. Zdaniem organu I instancji, prawidłowa jest bowiem kwalifikacja odstępstwa dokonana przez projektanta, gdyż nie implikuje konieczności podjęcia działań naprawczych i nie narusza granicy działki sąsiedniej. Toczące się postępowanie wznowieniowe nie stanowi zaś zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy przed organami nadzoru budowlanego. Odrębnym postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji, odmawiające zawieszenia postępowania. W skardze do sądu administracyjnego L. M. domagał się uchylenia decyzji ostatecznej i zasądzenia kosztów postępowania, ponawiając zarzuty i argumentacje zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy pominął kwestię braku jego zgody na usytuowanie obiektu w granicy, co stanowiło podstawę do zawarcia takiego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy, której wyeliminowanie z obrotu prawnego obligować będzie do wydania nakazu rozbiórki części obiektu, zaś projektant nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu wznowieniowym. Zdaniem skarżącego, w świetle przywołanego orzecznictwa, przy uwzględnieniu specyfiki inwestycji, błędnie organy uznały odstępstwo za nieistotne. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik uczestnika postępowania P. L. (inwestora) wniósł o oddalenie skargi, powołując się na zgodę skarżącego co do usytuowania spornego obiektu w granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy nadzoru budowlanego nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na żądanie skarżącego i prowadzone było w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Przypadek taki stanowi prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Konsekwencją stwierdzenia takiego stanu rzeczy jest wdrożenie trybu naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego, który zależnie od okoliczności sprawy prowadzi do wydania decyzji: 1) o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1 tego przepisu) albo 2) o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (pkt 3 tego przepisu). Takie działania organów nadzoru budowlanego dopuszczalne są jednak w razie stwierdzenia przypadku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Inne rozstrzygnięcia zapadają zaś w razie uchylenia w nadzwyczajnym trybie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas nie jest możliwe wydanie nakazu przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Po uchyleniu pozwolenia na budowę zachodzi bowiem przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które prowadzi do wydania decyzji, opartych na przepisie z pkt 1 albo z art. 51 ust. 1. Oznacza to, że odmienne są tryby i rodzaje decyzji wydawanych w postępowaniu naprawczym. Zatem o zastosowaniu właściwego trybu decyduje stan faktyczny i prawny z daty orzekania. Skoro zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostało wszczęte w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, rozstrzygnięcie sprawy nie mogło dotyczyć zupełnie innego przypadku i stanu prawnego. Brak było podstaw do zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zakończenia sprawy wznowieniowej, dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy, z której wynikała dopuszczalność usytuowania obiektu w granicy z działką skarżącego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji, nie prowadzi też automatycznie do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymagane jest bowiem wdrożenie kolejnego postępowania nadzwyczajnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę umożliwi wdrożenie nowego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, wszczętej na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nie stanowi przeszkody do wszczęcia kolejnego postępowania na podstawie nowych okoliczności faktycznych i prawnych. Stąd też chybiony jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, jak i zasad prowadzenia postępowania dowodowego z powodu oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie na decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji miała ona walor ostateczności i pozostawała w obrocie prawnym, wiążąc organy nadzoru budowlanego. Dla wyniku niniejszej sprawy bez znaczenia prawnego była kwestia udzielenia przez skarżącego zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy i usytuowanie spornego obiektu w granicy jego działki. Taka lokalizacja została bowiem przewidziana w zatwierdzonym ostateczną decyzją pozwoleniu na budowę. Jednak w toku budowy okazało się w wyniku wznowienia granicy, że jej przebieg jest inny niż na mapie dla celów projektowych. Spowodowało to skrócenie przedmiotowego obiektu o 73,5 cm celem jego usytuowania na działce inwestora i uniknięcia przekroczenia granicy. Doszło zatem do zmiany parametrów obiektu budowlanego w postaci długości i kubatury. Zmiana ta polegała jednak na zmniejszeniu tych parametrów. Stąd też dla oceny, czy przypadek taki stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, czy też chodzi o nieistotną zmianę, nie wymagającą uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagane było rozważenie całokształtu okoliczności niniejszej sprawy. W zakresie kwalifikacji robót, brak bowiem podstaw do automatyzmu działania. Prawo budowlane nie zawiera bowiem legalnej definicji pojęcia "istotne odstępstwo", a jedynie zawiera wyliczenie przypadków, które oznaczają nieistotne odstępstwo (art. 36a ust. 5 ustawy). Nie oznacza to jednak, że każda zmiana parametrów obiektu budowlanego z pkt 2 tego przepisu, winna być kwalifikowana jako naruszenie wymogu uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Decydujące znaczenie należy przypisać skali zmiany parametrów obiektu, a więc proporcji odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2214/14). W niniejszej sprawie projektant pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. dokonała obliczeń zmiany długości i kubatury w stosunku do opracowanego przez nią projektu i oceniła je jako nieistotne. Złożenie przez projektanta kwalifikacji odstępstw już po ich dokonaniu oczywiście nie ma waloru wiążącego dla organu nadzoru budowlanego, lecz podlega ocenie przez te organy. Jednak organ odwoławczy dokonał takiej oceny w motywach zaskarżonej decyzji, wskazując na brak potrzeby wdrożenia trybu naprawczego, gdyż zmiana nie narusza granicy działki sąsiedniej. Świadomość projektanta i brak wiedzy o toczącym się postępowaniu wznowieniowym w sprawie naruszenia zabudowy, jest bez znaczenia. Zdaniem sądu administracyjnego, stanowisko organu odwoławczego zasługuje na aprobatę. Zmniejszenie długości obiektu o 1,6 % oraz kubatury o 1,3 %, nie może być kwalifikowane jako istotne odstępstwo. Działania inwestora nie naruszają uzasadnionych interesów skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, podlegających ochronie w procesie budowlanym na gruncie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. W szczególności, zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, sporny obiekt usytuowany jest w granicy, której przebieg ustalono w wyniku jej wznowienia. W świetle art. 83 Prawa budowlanego, organy te nie posiadają kompetencji do badania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji, oceny czy decyzja taka spełnia wymogi techniczno-budowlane. Dopiero wyeliminowanie w nadzwyczajnym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, umożliwi wdrożenie kolejnego postępowania naprawczego, opartego na innej podstawie prawnej. Składowi orzekającemu wiadomo też z urzędu, że postępowanie wznowieniowe zostało zakończone postanowieniem o odmowie wznowienia, na które skarżący wniósł odrębną skargę (sprawa tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 722/16). Przywołane w skardze orzecznictwo dotyczyło zaś innych stanów faktycznych. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty, dotyczące wadliwości decyzji o warunkach zabudowy i udzielonego na jej podstawie pozwolenia na budowę. Skoro zaś trafnie organy nadzoru budowlanego po analizie skali i charakteru odstępstwa, uznały je jako nieistotne, trafnie umorzono postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z powodu jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, a więc braku podstaw do ingerencji w proces budowlany w aktualnym w dacie orzekania stanie faktycznym i prawnym. Dopiero zmiana tego stanu w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego w odrębnym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, może stanowić podstawę wdrożenia trybu naprawczego, opartego na innych przesłankach. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.