II OSK 492/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 635/16 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 635/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę Ł. M. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Ł. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie jak również o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a zarzucono naruszenie prawa materialnego: - art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez ich "niewłaściwe zastosowanie, polegające na zakwalifikowaniu odstąpienia od projektu za nieistotne w oparciu o ustalenie projektanta, że kubatura i długość obiektu budowlanego zmieniła się w stopniu nieznacznym tj. odpowiednio o 1,3% kubatury oraz o 73,5 cm, co stanowi 1,6% długości"; - art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego "niewłaściwe zastosowanie, w drodze uznania postępowania za bezprzedmiotowe w oparciu o stanowisko projektanta w oderwaniu od całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności wskazań decyzji ŚWINB z dnia [...] listopada 2015 roku (znak: [...]) odnośnie kwalifikacji charakteru odstąpienia oraz znaczenia podawanych przez skarżącego okoliczności faktycznych". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wydaną przez Prezydenta Miasta B. decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...]/2011 z dnia [...] grudnia 2011r., zmienioną decyzją nr [...]/2014 z dnia [...] listopada 2014r. na rozbudowę hali produkcyjnej o pomieszczenie magazynowe na działkach nr ew. [...]/605,[...]/605 przy ul. B. [...] w B. oraz domniemanego wykonania pomieszczenia kompresorowni i wiaty przemysłowej na terenie działki nr [...]/605, bez zezwoleń organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podstawę umorzenia postępowania stanowiło przekonanie organu o nieistotnym charakterze odstępstwa inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dniu [...] marca 2016 roku skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej zmianę poprzez dodatkowe nakazanie inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego w części, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszego stopnia. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W pisemnych motywach podzielił ocenę PINB, iż odstąpienie inwestora od projektu budowlanego miało nieistotny powołując się w tym względzie na pogląd sądownictwa administracyjnego. Powyższa decyzja organu II instancji stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Niemniej jednak, zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2016 roku (sygn. akt: II SA/GL 635/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, iż odstąpienie od projektu polegające na tym, że kubatura i długość obiektu budowlanego zmieniła się odpowiednio o 1,3% kubatury oraz o 73,5 cm, co stanowi 1,6% długości, uznać należy za nieistotne. Dodatkowo, w tym względzie oparto się wyłącznie o ustalenie projektanta działającego na zlecenie strony postępowania, nie uwzględniając wskazań decyzji samego ŚWINB z dnia [...] listopada 2015 roku (znak: [...]) odnośnie kwalifikacji charakteru odstąpienia oraz zastrzeżeń składanych przez skarżącego co do wyboru projektanta do przeprowadzenia kwalifikacji w trybie art. 36a ust. 6 prawa budowlanego. Ze stanowiskiem Sądu I instancji skarżący kasacyjnie nie możne się zgodzić. Ł. M. podtrzymuje stanowisko i poddaje pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż uznanie postępowania za bezprzedmiotowe wynikające z kwalifikacji odstępstwa inwestora od projektu budowlanego jako nieistotnego, zostało oparte wyłącznie na podstawie oceny projektanta "[...]" Pracownia Architektoniczna M. S. w trybie art. 36a prawa budowlanego. Powyższa ocena charakteru odstępstw została przeprowadzona przez projektanta w odniesieniu do wymogów ostatecznego pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku, zmienionego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku. Poza sporem pozostaje, iż podstawę zakwalifikowania odstąpienia inwestora od projektu za nieistotne stanowiły ustalenia projektanta dotyczące stopnia zmian charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Projektant "[...]" Pracownia Architektoniczna M. S ustaliła bowiem, że kubatura i długość obiektu budowlanego zmieniła się w stopniu nieznacznym tj. odpowiednio o 1,3% kubatury oraz o 73,5 cm, co stanowi 1,6% długości. Jak jednak przyznał Sąd I instancji, kwalifikacja odstępstwa od projektu jako istotnego, bądź nieistotnego w rozumieniu art. 36a prawa budowlanego stanowi domenę organu, a nie projektanta, którego opinia może stanowić co najwyżej jeden ze środków dowodowych ocenianych swobodnie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oraz okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie poprzestano zaś na opinii projektanta bez rozważenia pozostałego materiału w szczególności wskazań samego organu II instancji oraz zarzutów skarżącego. Odnotowania wymaga zatem, iż ustawa prawo budowlane zasadniczo ograniczyła luz decyzyjny organu przy ocenie charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wprowadzając art. 36a ust. 5, zawierający kryteria klasyfikacji odstępstw. Aktualnie, w myśl tego przepisu w brzmieniu nadanym ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), odstąpienie, które dotyczy choćby jednego z elementów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz pkt 5-7 ust, 5 lub które wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, należy zakwalifikować jako odstąpienie istotne, wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wymaga podkreślenia, że wskazanie w art. 36a ust. 5 kryteriów kwalifikowania odstąpień jako istotnych bądź nieistotnych należy uznać za podstawowy środek zapewniający obiektywizację oceny charakteru wnioskowanej zmiany pozwolenia na budowę. Luz decyzyjny w tym zakresie nie został jednak całkowicie wyeliminowany, gdyż sformułowanie przesłanek oceny odstępstw ma cechy prawnej niedookreśloności. Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji planowane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, będzie wymagać wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 ustawy prawo budowlane. Choć w art. 36a ust. 6 nałożono na projektanta obowiązek zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji (rysunek i opis) dotyczących odstąpienia, o którym mowa w ust. 5 zarówno istotnego, jak i nieistotnego, to jednak informacja ta nie ma charakteru wiążącego zarówno dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak i dla organu nadzoru budowlanego. Błędne uznanie przez projektanta, że odstąpienie ma charakter nieistotny albo dokonanie przez inwestora odstępstw innych niż wynikające z informacji projektanta nie wyklucza możliwości podjęcia przez te organy przewidzianych prawem działań. Za ewentualne szkody poniesione na skutek takiej nieprawidłowej kwalifikacji odstąpienia projektant ponosi odpowiedzialność wobec inwestora. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 września 2012 r., II OSK 224/2011 (Lexis.pl nr 6820951), podnosząc, że w art. 36a ust 6 nałożono na projektanta obowiązek zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji (rysunek i opis) dotyczących odstąpienia, o którym mowa w ust, 5. Dokonanie kwalifikacji odstąpień przez projektanta nie ma charakteru wiążącego zarówno dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i dla organów nadzoru budowlanego. Błędne uznanie przez projektanta, że odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań. Dlatego też dokonanie stosownej adnotacji o odstąpieniu nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od zbadania prawidłowości dokonanej oceny w tym zakresie. Nie sposób pominąć również faktu, iż mimo, że projektantem, o którym mowa w art. 36a ust. 6, nie musi być autor projektu budowlanego, którego odstąpienia dotyczą, ale może być nim każdy projektant mający odpowiednie uprawnienia budowlane, to jednak na gruncie niniejszej sprawy zwrócono się do autora projektu zaangażowanego przez inwestora, a co za tym idzie mającego oczywisty interes w wyniku niniejszego postępowania. Zarzutu, iż takiej oceny projektanta nie można zatem uznać za przydatny środek dowodowy dla rozstrzygnięcia o charakterze odstąpienia, albowiem może on rodzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważył. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wskazał, iż art. 36a nie przewiduje gradacji, która umożliwia zmianę charakterystycznego parametru w części inwestycji. Nie wskazuje, iż zmiana szerokości obiektu o charakterze niewielkim (np. o kilkadziesiąt centymetrów) już taką nie jest (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2010 r., VII SA/Wa 145/10). Stanowisko to zasługuje na akceptację, ponieważ gdyby zamiarem prawodawcy było zezwolenie inwestorowi na "niewielkie" odstąpienie od przyjętych w projekcie parametrów planowanej inwestycji bez konieczności ingerencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, przesądziłby o tym wprost, tak jak to uczyniono w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455), zgodnie z którym przy realizacji sieci uzbrojenia terenu dopuszczalne jest odstępstwo od uzgodnionego projektu nieprzekraczające 0,30 m dla gruntów zabudowanych lub 0,50 m dla gruntów rolnych i leśnych, przy zachowaniu przepisów regulujących odległość między poszczególnymi obiektami budowlanymi. To stanowisko zdawały się potwierdzać również wytyczne decyzji ŚWINB z dnia [...] listopada 2015 roku (znak: [...]), w których organ odwoławczy zwrócił uwagę na linię prezentowaną w orzeczeniu WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2013 roku (II SA 1634/13), a więc samego Sądu I instancji, wskazującą na potrzebę uwzględnienia okoliczności danej sprawy i specyfiki inwestycji. Jak zaś wynika z uzasadnienia przywołanego powyżej orzeczenia uznanie odstępstwa za nieistotne dla inwestycji liniowej wynikało z faktu, iż na skutek przesunięcia studzienki nie doszło do zmiany jakichkolwiek parametrów inwestycji oraz w obrębie tej samej działki gruntu. Zdaniem skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, iż odstąpienie polegające na usunięciu jednego przęsła hali produkcyjnej oraz skróceniu jej długości o 73 cm może być zrównane z którymkolwiek z powyższych przypadków, uzasadniających liberalną kwalifikację z uwagi na okoliczności konkretnej sprawy. Przyjęcie "istotności" nie jest też uwarunkowane zmianą wszystkich parametrów obiektu budowlanego czy też zmianą jednego parametru w odniesieniu do całego obiektu budowlanego. Istotne odstąpienie może polegać na zmianie, w trakcie wykonywania robót budowlanych, jednego z parametrów. Nie jest wykluczona ocena, według której istotna zmiana będzie odnosiła się do części obiektu budowlanego, np. zmiana szerokości lub długości części budynku. Decyzję sądu I instancji uznać należy zatem za błędną wobec jej oderwania od całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności wskazań orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnośnie kwalifikacji charakteru odstąpienia oraz charakterystyki konkretnego przypadku. Wszechstronna ocena całokształtu okoliczności sprawy prowadzi do wniosku o istotnym charakterze odstępstw inwestora od projektu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, to właśnie przy uwzględnieniu specyfiki inwestycji będącej przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, a nie przy przełożeniu wprost stanowiska orzecznictwa dotyczącego inwestycji liniowych na inwestycje budownictwa przemysłowego, sąd I instancji powinien dojść do przekonania o istotnym charakterze stwierdzonych odstępstw. Z tych powodów, mając na względzie zakres uchybień zaskarżonej decyzji mniejsza skarga jest konieczna i uzasadniona, oraz zmierza do wydania orzeczenia kasatoryjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej jak wskazano wyżej dotyczą wyłącznie prawa materialnego, a zatem stan faktyczny jest bezsporny. Przypomnieć należy, że pozwolenie na budowę i decyzja o warunkach zabudowy przewidywały posadowienie budynku w ostrej granicy działki inwestora i Ł. M.. W trakcie realizacji budynku doszło do wznowienia granic i okazało się, że granica na mapie przyjęta do celów projektowych jest inna. Inwestor chcąc uniknąć przekroczenia granicy skrócił obiekt o 73,5 cm. Istota sporu w niniejszej sprawie jak i zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego jak należy zakwalifikować opisane odstępstwo, czy jest ono "istotnym odstępstwem", o którym mowa w art. 36a ust. 5 prawa budowlanego. Ustawodawca w przepisach prawa budowlanego (na dzień wydania zaskarżonych decyzji) nie zamieścił wprost definicji legalnej tego pojęcia wskazał jedynie negatywny katalog odstępstw podając we wskazanym wyżej artykule, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne będzie wymagało wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 ( por. wyroki NSA: z 25 czerwca 2010 II OSK 1273/09, z 28 listopada 2012 r. II OSK 1375/11, z 19 maja 2016 r. II OSK 2214/14). W okolicznościach tej sprawy (by nie przekroczyć granicy doszło do zmniejszenia obiektu bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) i fakt że inwestor skrócił obiekt budowlany aby nie oddziaływać na działkę skarżącego należy zaaprobować stanowisko sądu I instancji, że jest to odstępstwo nieistotne. Wyniknęło ono w pewnym sensie z przyczyn niezależnych od inwestora. W tym przypadku zmniejszenie o 1,3% kubatury oraz o 1,6% długości budynku nie mogą być zakwalifikowane jako istotne odstąpienie od projektu bowiem działania inwestora nie naruszają uzasadnionych interesów Ł. M. jako właściciela nieruchomości sąsiedniej podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 9 prawa budowlanego. Już tylko na marginesie należy wskazać, że od 1 stycznia 2017 r. (Dz. U. z 2016r., poz. 2255) weszła w życie nowelizacja art. 36a, przepis ten aktualnie w ust. 5 zawiera definicję istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, dodano ust. 5a, który stanowi że nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.