II OSK 2699/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2922/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2922/17, oddalił skargę obywatela Ukrainy M. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] sierpnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r., powołując się na art. 197 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, odmówił udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały uznając, że skarżący nie wykazał, aby miał polskie pochodzenie w rozumieniu art. 5 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji. Wojewoda wskazał, że skarżący podczas przesłuchania podał, iż posiada polskie pochodzenie po dziadkach ze strony matki – po A. i M. I., lecz z dołączonych do wniosku dokumentów nie wynika, aby osoby te były narodowości polskiej lub posiadały obywatelstwo polskie. Organ administracji podał, że także skarżący przyznaje, iż nie posiada stosownego dokumentu potwierdzającego polskie pochodzenie tych osób oraz że z przedłożonych przez niego aktów urodzenia wynika, że jego rodzice są narodowości ukraińskiej, babcia ze strony matki była narodowości karaimskiej, dziadek ze strony matki był narodowości ukraińskiej, zaś rodzice babci ze strony matki byli narodowości karaimskiej. Skarżący od tej decyzji wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że organ administracji nie uwzględnił art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji, podnosząc w jego kontekście, że utrzymuje rodzinne kontakty z polskimi Karaimami, co powoduje, że odczuwa przynależność do Narodu Polskiego. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, rozpoznając to odwołanie, podjął zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy wskazał, że 1 maja 2017 r. weszła w życie zmiana art. 5 ustawy o repatriacji oraz art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. W szczególności zgodnie z aktualnym brzmieniem ostatnio powołanego przepisu, do ustalenia polskiego pochodzenia osoby, która ubiega się o zezwolenie na pobyt stały z powodu swojego polskiego pochodzenia, stosuje się art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji. W związku z tym stwierdzono, że powołany w odwołaniu art. 5 ust. 3 tej ustawy nie ma w sprawie zastosowania, przy czym wskazano, że w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw, którą powołane zmiany wprowadzono, brak przepisów przejściowych, które nakazywałyby przepisy dotychczasowe stosować do postępowań wszczętych i niezakończonych pod ich rządami. Nadto organ odwoławczy uznał, odmiennie niż przedstawiał to skarżący w odwołaniu, że art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji uzupełniał art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w tym znaczeniu, że nie było wystarczające wykazanie narodowości polskiej osób wymienionych w tym przepisie, ale konieczne jeszcze było udowodnienie, iż osoby te potwierdziły swoją przynależność do Narodu Polskiego. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy ocenił twierdzenie skarżącego o jego polskim pochodzeniu w kontekście art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał, aby jedno z jego rodziców lub dziadków lub dwoje pradziadków było narodowości polskiej. W związku z tym organ ten odstąpił od rozważenia drugiej przesłanki uznania polskiego pochodzenia, mianowicie wykazania związku z polskością, wskazując, że obie przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji muszą być spełnione łącznie. W skardze skarżący twierdził, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w czasie wszczęcia postępowania dotyczącego jego wniosku o zezwolenie mu na pobyt stały i w konsekwencji art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji. Zdaniem skarżącego, stosując ten przepis, organ administracji powinien był uznać, że ma on pochodzenie polskie, gdyż przez pochodzenie karaimskie wykazał przynależność swoich przodków do Narodu Polskiego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie ma zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji oraz że skarżący nie wykazał polskiego pochodzenia, gdyż nie udowodnił, aby jedno z jego rodziców lub dziadków lub dwoje pradziadków było narodowości polskiej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące prawa materialnego i przepisów postępowania. W ramach podstaw kasacyjnych dotyczących prawa materialnego zarzucił naruszenie: - art. 2 i art. 52 ust. 5 Konstytucji RP przez przyjęcie, że prawo może działać wstecz; w ocenie skarżącego w rozpoznawanej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach obowiązujący w chwili złożenia przez niego podania o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, czyli 24 maja 2016 r., i w związku z tym także art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji, - art. 195 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 197 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach przez błędne przyjęcie, że skarżący nie ma polskiego pochodzenia; w ocenie skarżącego jest on polskim Karaimem i jednocześnie obywatelem ukraińskim, - art. 5 ustawy o repatriacji przez jego błędną wykładnię, mianowicie "interpretację polskiego pochodzenia [skarżącego] (...) z pominięciem ust. 3 (...) art. 5", - art. 210 ustawy o cudzoziemcach przez przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, które doprowadziło do wydania decyzji przez organ drugiej instancji na podstawie przepisów prawa niekorzystnych dla skarżącego. Z kolei w ramach podstaw kasacyjnych dotyczących przepisów postępowania skarżący zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6, art. 7, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że decyzja organu drugiej instancji nie została wydana z naruszeniem zasady legalizmu; w ocenie skarżącego organ drugiej instancji naruszył zasadę lex retro non agit, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę szybkości i wnikliwości postępowania, a także zastosował prawo surowsze, "w szczególności poprzez dokonanie częściowej a co za tym idzie niedopuszczalnej interpretacji definicji normatywnej polskiego pochodzenia wyrażonej w art. 5, gdyż zarówno organ I instancji rozstrzygający przed 1 maja 2017 r. oraz organ II instancji rozstrzygający po 1 maja 2017 r. pominął ust. 3 art. 5 ustawy (...) o repatriacji i pobieżnie ocenił materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie", - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 80 k.p.a. przez uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy nie świadczy o polskim pochodzeniu skarżącego; w ocenie skarżącego przez swoje karaimskie pochodzenie wykazał przynależność do Narodu Polskiego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi lub przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie podstawy kasacyjne w istocie sprowadzają się do jednej kwestii, mianowicie tego, czy wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy powinien był stosować art. 195 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 1 maja 2017 r. i w związku z tym art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1392 ze zm.). Zdaniem NSA, stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, a także organu odwoławczego, jest trafne. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 858) brak przepisów przejściowych, które regulowałyby to, według jakich przepisów, dotychczasowych czy nowych, rozstrzygać, będące w toku, sprawy dotyczące zezwolenia na pobyt stały, wydawanego na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. W związku z tym, także zasadnie, Sąd pierwszej instancji uznał, że zastosowanie znajdzie zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Skarżący nie wskazał żadnych przekonujących powodów odstąpienia od tej zasady. W szczególności, wbrew temu co wywodzi się w skardze kasacyjnej, nie można przyjąć, że polskie pochodzenie jest prawem podmiotowym o charakterze prawotwórczym i do zdarzeń dotyczących takich praw należy stosować prawo obowiązujące w chwili tych zdarzeń. Nie jest przy tym jasne, jakie zdarzenia skarżący ma na myśli. Jak się wydaje (argumentacja skargi kasacyjnej nie jest zbyt jasna), skarżący za takie istotne zdarzenie przyjmuje dzień złożenia podania o udzielenie zezwolenie na pobyt stały. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że z tą chwilą skarżący nabył już jakieś uprawnienia, czy chociażby ekspektatywę uprawnienia, w które ustawodawca nie mógł ingerować. W ocenie NSA nie można odmówić ustawodawcy prawa do zmiany przesłanek, od których zależy przyznanie cudzoziemcom prawa do stałego pobytu na terytorium RP, w tym także cudzoziemcom, którzy twierdzą, że mają polskie pochodzenie. Powołany w skardze kasacyjnej, jednakże nie stanowiący podstawy żadnej argumentacji w niej zaprezentowanej, art. 52 ust. 5 Konstytucji RP stanowi, że osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium RP na stałe. Już z tego przepisu wynika, że stwierdzenie polskiego pochodzenia, a więc zarówno tryb, jak i podstawy, zostały pozostawione ustawodawcy zwykłemu. Zdaniem NSA brak racjonalnych przesłanek do zakwestionowania uprawnienia ustawodawcy także do zawężenia możliwości wykazania polskiego pochodzenia. NSA rozpoznający sprawę, podobnie jak skarżący i inaczej niż organ odwoławczy, odczytuje relacje pomiędzy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji, a art. 5 ust. 3 tej ustawy. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę art. 5 ust. 3 powołanej ustawy nie zawiera uzupełnienia zakresu art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w ten sposób, że do wykazania zawartej w tym przepisie przesłanki nie wystarcza jedynie wykazanie posiadania określonych tam przodków polskiej narodowości, ale że należy jeszcze wykazać, że osoby te deklarowały przynależność do Narodu Polskiego. Zdaniem NSA art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji jest uzupełnieniem art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ale w tym znaczeniu, że warunek określony w tym przepisie jest spełniony nie tylko wtedy, gdy wykaże się, że wskazane tam osoby były narodowości polskiej, ale także wtedy, gdy nie można tego wykazać, pod warunkiem jednakże, że wykaże się, iż te osoby potwierdziły swoją przynależność do Narodu Polskiego. (Podobne stanowisko przyjął NSA w wyroku z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2007/18.) Uwzględniając takie rozumienie wskazanych przepisów zgodzić się należy z określeniem w skardze kasacyjnej dotychczasowego stanu prawnego, jako względniejszego dla skarżącego. Jednakże z tego stwierdzenia nie wynika żaden argument na poparcie tezy, iż ustawodawca powinien był zapewnić dalsze działanie tych względniejszych przepisów. W tej argumentacji można dostrzeż nawiązanie do sytuacji regulowanych przepisami prawa karnego (art. 4 § 1 k.k.), jednakże brak podstaw prawnych, aby te regulacje przenieść na sferę działanie organów administracji publicznej, od których wymaga się podstaw działania w postaci przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Skoro więc w chwili orzekania przez organ administracji drugiej instancji przepisy ustawy o cudzoziemcach w celu ustalenia pochodzenia osoby, o której mowa w art. 195 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, odsyłały do art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji, a nie jak poprzednio do art. 5 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy, to ten organ administracji nie był uprawniony zastosować art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji. Dodać należy, że zmiana stanu prawnego była istotna i jasno przez ustawodawcę wyrażona. Zamiast dotychczasowego odesłania do trzech jednostek redakcyjnych art. 5 ustawy o repatriacji ustawodawca odesłał jedynie do jednej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Nie było w związku z tym podstaw, aby w drodze wykładni uznać, że w sprawach, o których mowa w art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, mimo zmiany stanu prawnego nadal można było stosować, tak jak dotychczas, także art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji. To zastrzeżenie jest o tyle konieczne, że mogą powstać wątpliwości co do zasadności zróżnicowania sytuacji cudzoziemców o polskim pochodzeniu, podpadających pod ustawę o repatriacji, których obejmuje "względniejsza" definicja polskiego pochodzenia wynikająca z art. 5 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy, i cudzoziemców o polskim pochodzeniu niepodpadających pod tę ustawę, których, na podstawie odesłania zawartego w art. 195 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, dotyczy węższa definicja polskiego pochodzenia wynikająca jedynie z art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji. Problem ten jednak nie został w skardze kasacyjnej przedstawiony, gdyż nie zakwestionowano zaskarżonego wyroku w kontekście zgodności zmiany stanu prawnego w zakresie stosowania art. 5 ustawy o repatriacji do ustalenia polskiego pochodzenia w sprawach zezwolenia na pobyt stały cudzoziemców o polskim pochodzeniu z art. 32 w zw. z art. 52 ust. 5 Konstytucji. Wskazać też należy, że chybionym argumentem jest powoływanie się na to, że organy administracji naruszyły określone w art. 210 ustawy o cudzoziemcach terminy załatwienia spraw. Nie przesądzając, czy rzeczywiście doszło do przekroczenia terminów załatwienia sprawy dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały (zauważyć należy, że nie jest wystarczająca ocena opierająca się jedynie na porównaniu daty wszczęcia postępowania i jego zakończenia, która w rozpoznawanej sprawie wskazuje na przekroczenie ustawowych terminów załatwiania spraw, lecz konieczne jest także ustalenie, czy nie zachodziły okoliczności wyłączające pewne okresy z terminu załatwienia sprawy określone w art. 35 § 5 k.p.a.) stwierdzić należy, że bezczynność organu administracji, czy przewlekłe prowadzenie postępowania nie rodzi uprawnienia do określonego sposobu załatwienia sprawy. W razie bezczynności organu administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania strona tego postępowania może wnieść odpowiednią skargę do sądu administracyjnego, domagając się określonych prawem rozstrzygnięć (art. 149 p.p.s.a.), a także naprawienia ewentualnej szkody w drodze powództwa przed sądem powszechnym (art. 4171 § 3 k.c.). Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.