III SA/Gd 926/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. oraz E. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej projektu prac geologicznych oddala skargi. Postanowieniem z dnia 10 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 24 maja 2018 r. nr [...] o negatywnym zaopiniowaniu projektu prac geologicznych. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 4 maja 2018r. do Marszałka Województwa wpłynął wniosek A Spółki z o. o. z siedzibą w S. o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji - "Projektu robót geologicznych na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża piasku ze żwirem w kat. C1", na działce nr [...] położonej w obrębie K. [...], powiat. Kierując się dyspozycją art. 80 ust.5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, Marszałek Województwa zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie opinii co do przedmiotowego projektu. Postanowieniem z dnia 24.05.2018 r. [...] Wójt Gminy negatywnie zaopiniował przedłożony projekt. Na postanowienie to zażalenie wniosła E. D. oraz A Spółka z o. o. z siedzibą w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji jako podstawę dla wyrażenia swojej opinii w sprawie zatwierdzenia przedmiotowego projektu robót geologicznych przyjął studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym wskazano na przepisy art.7 ust. 1 i art.7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Pierwszy z nich stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Natomiast art. 7 ust. 2 ustawy stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Zdaniem Kolegium przepisy te stanowią podstawę do wyrażenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) opinii w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych. Ponieważ w odniesieniu do działki nr [...] położonej w obrębie K. [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast uchwalone zostało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy, to aktualizuje się przepis art.7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Należało więc dokonać oceny, czy podjęcie i wykonanie planowanych prac geologicznych ("poszukiwanie i rozpoznawanie złoża piasku ze żwirem w kat. C1") nie naruszy sposobu wykorzystywania tej działki, określonego przez wskazane Studium. Organ wskazał, że art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art.9 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 9 ust.5 w/w ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera więc przepisy prawa, a więc normy powszechnie obowiązujące, natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ich nie zawiera. Stąd zróżnicowanie użytych w art.7 ust. 1 i art.7 ust.2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze pojęć: "przeznaczenie nieruchomości", "sposób wykorzystywania nieruchomości". Jednak zróżnicowanie zakresu badania projektu robót geologicznych w art.7 ust. 1 i art.7 ust.2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest zróżnicowaniem pozornym. Użycie sformułowań "nie naruszą ... przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" ( art. 7 ust. 1) "nie naruszą ... sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" ( art.7 ust. 2) - jest jedynie konsekwencją tego, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się "przeznaczenie terenu", natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się tylko "politykę przestrzenną gminy". Prowadzi to do wniosku, że zakres badania projektu robót geologicznych w świetle art.7 ust. 1 i art.7 ust. 2 ustawy jest taki sam. Zatem istotne jest, jak zakwalifikowany jest teren, na którym położona jest nieruchomość, wobec której przewiduje się w projekcie roboty geologiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z przedłożonego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy wynika, iż działka nr [...] położona jest na terenie kwalifikowanym jako "teren rolniczy z rozproszoną zabudową zagrodową" oraz na terenie kwalifikowanym jako "teren lasów ...". W ocenie Kolegium roboty geologiczne, które miałyby polegać na "poszukiwaniu i rozpoznawaniu złoża piasku ze żwirem" ze swej istoty stoją w sprzeczności z charakterem zarówno terenu rolniczego, jak i terenu leśnego, albowiem teren rolniczy służy uprawie roli lub innym czynnościom związanym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, natomiast teren leśny służy uprawie leśnej lub innym czynnościom związanym z gospodarką leśną. Niewątpliwie roboty geologiczne, które miałyby polegać na "poszukiwaniu i rozpoznawaniu złoża piasku ze żwirem" nie mieszczą się w czynnościach związanych z terenem rolniczym, jak i terenem leśnym. Organ wskazał, że argumenty wniesionych odwołań, dotyczące całkowitego zniszczenia terenu nieruchomości w wyniku huraganu w 2017 r. oraz nie uwzględnienia klasy bonitacyjnej gleby i jej możliwości rolniczych - muszą pozostać bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem decydujące znaczenie ma kwalifikacja terenu, na którym położona jest nieruchomość projektowanych robót geologicznych, określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. A Spółka z o.o. z siedzibą w S. oraz E. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na powyższe postanowienie, wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji. Skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie niepodjęcie czynności mających na celu należyte wyjaśnienie stanu faktycznego - w szczególności nie podjęcie działań mających na celu ustalenie: a. czy wnioskowana działalność polegająca na wykonaniu odwiertu otworów wiertniczych o średnicy do 15 cm do głębokości maksymalnie 15 m, które po zakończeniu badań zostaną zlikwidowane, wpłynie w jakikolwiek sposób negatywnie na wykorzystanie terenu rolnego lub leśnego, b. faktycznie istniejącego krajobrazu nieruchomości i jego walorów turystycznych, mając na uwadze zniszczenia wywołane huraganem w sierpniu 2017 r., c. klasy bonitacyjnej gleby i jej możliwości rolniczych, co doprowadziło do błędnego uznania, że planowana działalność jest sprzeczna z przeznaczeniem nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, 2. art. 8 i 11 k.p.a - poprzez jego niezastosowanie i nie wyjaśnienie w sposób prawidłowy zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, używając jedynie ogólnego stwierdzenia, że nieruchomość, na której mają zostać wykonane odwierty znajduje się na terenie zakwalifikowanym jako teren rolniczy z rozproszoną zabudową zagrodową i terenie lasów i planowana inwestycja ze swej istoty jest sprzeczna z charakterem terenu rolniczego i leśnego - natomiast nie wskazują na czym ta sprzeczność ma polegać, a tym bardziej w jaki sposób działania skarżącego miałyby wykraczać poza zwykłe czynności związane z terenem rolniczym i leśnym, a po dokonaniu niewielkich odwiertów o średnicy do 15 cm zostaną one zlikwidowane; 3. art. 7, 77, 80 k.p.a - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niedokonanie przez organ wszechstronnej analizy stanu prawnego oraz oceny okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, w szczególności brak wyjaśnienia, czy prawidłowe jest kwalifikowanie do działalności rolniczej lub leśnej terenu nieruchomości, który uległ zniszczeniu w wyniku huraganu, mającego miejsce w sierpniu 2017 r. oraz pominięcie charakteru przedmiotowej działki, sposobu jej faktycznego wykorzystywania, klasy gleby na działce, jak również jej walorów turystycznych; 4. art. 107 § 3 k.p.a, poprzez brak przytoczenia przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności - organ w uzasadnieniu nie odwołał się do przytoczonych przez skarżącego zarzutów, oparł się jedynie na postanowieniu Wójta, powielając jego uzasadnienie, co doprowadziło do tego, że nie spełnił wymogów, o których mowa w tym przepisie; 5. art. 124 §2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, które sprawia, że postanowienie nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, gdy zostało ono wydane bez rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieuzasadnione powielenie postanowienia organu pierwszej instancji. W ocenie skarżących organ w sposób błędny ustalił stan faktyczny sprawy. Teren nieruchomości uległ całkowitemu zniszczeniu w wyniku huraganu, który miał miejsce w sierpniu 2017 r. Oznacza to, że krajobraz nieruchomości i możliwości jego zagospodarowania są w rzeczywistości inne od przewidzianych w studium. W szczególności z samego przeznaczenia terenu na działalność rolniczą i leśną nie można wywodzić atrakcyjności turystycznej obszaru objętym studium, albowiem teren ten został zniszczony. Zatem argument, że projektowana działalność wpływa znacząco negatywnie na istniejący krajobraz i jego walory turystyczne należy uznać za chybiony. Organ nie wskazał na jakich dowodach oparł się uznając, że przeznaczenie nieruchomości zostanie naruszone w wyniku planowanych robót geologicznych. Projektowane prace opierać się będą na wykonaniu odwiertów o szerokości 15 cm za pomocą auta o wadze do 3,5 t. W żadnym stopniu nie wpłynie to na wykorzystywanie terenu zgodnie ze studium. Nie można uznać, że roboty geologiczne stanowić będą niedopuszczalną ingerencję na nieruchomości, której teren został całkowicie zniszczony. Organ wskazując, że nieruchomość zgodnie ze studium przeznaczona jest na tereny leśne i rolnicze, nie dokonał ustalenia, czy możliwe jest w rzeczywistości wykonywanie tego przeznaczenia, nie ustalił zalesienia ani możliwości rolniczych gleby, co powinno odbyć się poprzez ustalenie jej klasy bonitacyjnej. Skarżący wskazali, że po dokonaniu odwiertu zostanie on zlikwidowany, wobec czego dojdzie do przywrócenia stanu działki do stanu poprzedniego. Nie dojdzie zatem do nieodwracalnej ingerencji w środowisko ani do jakiegokolwiek wpływu na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z zapisami studium. Studium nie zabrania prowadzenia na przedmiotowym terenie robót geologicznych, zatem nie może być mowy o oczywistej sprzeczności planowanej inwestycji z jego zapisami. Wykonanie odwiertów zgodnie z planem nie wpłynie na możliwość wykorzystania nieruchomości do celów prowadzenia działalności rolniczej lub leśnej. W gruncie nie zostaną pozostawione jakiekolwiek elementy stałe, mogące oddziaływać negatywnie na zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z zapisami studium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2017 r., poz.2126 ze zm.) , zwanej dalej "ustawą" , projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Jak wynika zaś z art. 80 ust. 5 ustawy, zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Opinia ta nie ma wiążącego charakteru dla organu administracji geologicznej. Przepis art. 7 ustawy prawo geologiczne i górnicze stanowi , że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach ( ust.1 ), zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach ( ust.2 ). Zauważyć jednak należy, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sam brak naruszenia sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium nie obliguje organu opiniującego projekt robót geologicznych do wydania opinii pozytywnej. Przepis art. 80 ust. 5 ustawy nie wskazuje, jakie są wymogi dotyczące opinii wójta. Przyjmuje się natomiast, że opinia taka powinna zawierać stanowisko wójta w aspekcie zadań gminy, wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia. Do zadań gminy należą - między innymi – zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz.U. z 2018 r., poz.994 ze zm.) - sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Wskazać w tym miejscu trzeba, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r. orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pogląd, że jedynym kryterium dla uzgodnienia projektu robót geologicznych jest zgodność tych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jest uchwalony lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 703/10, wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 312/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bl 570/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 323/11 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podzielając ten pogląd stwierdzić należy, że zasadnie organy obu instancji w niniejszej sprawie stanęły na stanowisku, że skoro brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki, to istotne znaczenie ma Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy. Należało wobec tego ocenić, czy zaplanowane prace nie naruszają postanowień tego Studium. Z zapisów Studium wynika, że przedmiotowa działka nr [...] położona jest na terenie kwalifikowanym jako "teren rolniczy z rozproszoną zabudową zagrodową" oraz na terenie kwalifikowanym jako "teren lasów ...". Należy w tej sytuacji zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że prowadzenie robót geologicznych na wskazanej działce - które miałyby polegać na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złoża piasku ze żwirem poprzez dokonywanie odwiertów o głębokości do 15 metrów i o średnicy do 15 cm - byłoby niezgodne z przeznaczeniem tego terenu wynikającym ze studium, które nie przewiduje na obszarze przedmiotowej działki prowadzenia robót geologicznych. W ocenie Sądu zasadnie zatem organ pierwszej instancji negatywnie zaopiniował projekt prowadzenia takich robót. Sąd podziela też pogląd organu odwoławczego, że prowadzenie robót geologicznych przewidzianych opiniowanym projektem w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z charakterem terenu rolniczego i leśnego, bowiem w żaden sposób nie wiąże się z prowadzeniem produkcji rolnej czy gospodarką leśną. Sąd nie podziela zarzutów skarg dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania. Skoro przedmiotowych prac geologicznych w żaden sposób nie można powiązać z gospodarką rolną czy leśną, zarzut dotyczący braku szerokiego uzasadnienia stanowiska, że planowana działalność jest sprzeczna z przeznaczeniem nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy , jest - w ocenie Sądu - chybiony. Wskazywane przez skarżących okoliczności nie mogły mieć znaczenia, bowiem istotne były zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako aktu kreującego politykę przestrzenną na danym terenie. Jeżeli studium określające przeznaczenie danego terenu nie przewiduje prowadzenia na nim określonej działalności – w analizowanym przypadku prowadzenia robót geologicznych - bez znaczenia było, jakim sprzętem wnioskowane prace geologiczne miały być wykonywane, jakich rozmiarów miały być odwierty i czy miały być zlikwidowane. Nieistotna też była wskazywana przez skarżących okoliczność zniszczeń terenu czy klasa bonitacyjna gleby i jej możliwości rolnicze. Nie było podstaw do dokonywania przez organy ustaleń w tym zakresie. Wbrew stanowisku skarżących zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu projektu, zaś jego oceny dokonanej przez organ odwoławczy nie można uznać za dowolną. W ocenie Sądu organ odwoławczy zawarł w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienie faktyczne i prawne. Wbrew stanowisku skarżących podzielenia przez ten organ poglądu organu pierwszej instancji nie można utożsamiać z powieleniem uzasadnienia tego organu. Organ odwoławczy także , wbrew stanowisku skarżących, odniósł się do zarzutów odwołań, uznając, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia. Stanowisko takie, z powodów wskazanych powyżej , uznać należało za prawidłowe . Sąd nie podziela zarzutów dotyczących naruszenia przez organy art. 7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Jak już wyżej wskazano, organy zasadnie uznały, że podejmowanie i wykonywanie wskazanych prac geologicznych naruszy sposób wykorzystywania nieruchomości, ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Mając na uwadze powyższe Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie 151 p.p.s.a. oddalił skargi. .