I OSK 1962/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 646/18 w sprawie ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 września 2018 r. znak: SKO.GN-70/2797/288/2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 16 maja 2019 r., II SA/Ke 646/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 25 września 2018 r. znak: SKO.GN-70/2797/288/2018 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Kielc z 10 lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Kielc z 9 września 2002 r. oraz z 3 września 2009 r. w punkcie I. oddalił skargę, a w punkcie II. przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części, tj. w zakresie pkt. 1, wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia przez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Kielce z 10 lipca 2018 r. odmawiającego skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielc z 9 września 2002 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oraz z 3 września 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej powyżej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w myśl przepisu § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 18), gdyż nie zostały one uiszczone w żadnej części, oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej wykładni przepisu art. 97 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez uznanie, że stroną postępowania podziałowego nie może być osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze niewydzielonej i w ocenie Sądu nabywca podzielonej nieruchomości nie ma interesu prawnego w postępowaniu działowym, podczas gdy skarżący jako nabywca nieruchomości i podmiot przystępujący do przysługującego mu prawa pierwokupu podzielonej nieruchomości legitymuje się interesem prawnym do złożenia wniosku o uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący spełnił wszelkie przesłanki wymagane przez przepisy ustawy z 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2011 r. Nr 4 poz. 24 ze zm.) do nabycia przedmiotowej nieruchomości i skorzystał z przysługującego mu prawa pierwokupu. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nabywca korzystający z prawa pierwokupu wstępuje w prawa i obowiązki dotychczasowego użytkownika wieczystego i ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w domaganiu się, na podstawie art. 155 k.p.a., zmiany decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości objętej umową cywilnoprawną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe pozwala na uznanie, że posiada on w niniejszym postępowaniu nie tylko interes faktyczny, ale i prawny w postępowaniu o uchylenie lub zmianę decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości, którą ubiega się nabyć. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 i art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Interesu prawnego należałoby szukać w przepisie art. 596 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że jeżeli ustawa lub czynność prawna zastrzega dla jednej ze stron pierwszeństwo kupna oznaczonej rzeczy na wypadek, gdyby druga strona sprzedała rzecz osobie trzeciej (prawo pierwokupu), stosuje się w braku przepisów niniejszego rozdziału oraz w przepisach ustawy o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06, pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Dodać przy tym warto, że pojęcie strony postępowania podziałowego rozumiane powinno być ekstensywnie, i to z uwagi na brzmienie art. 28 k.p.a., który przymiot strony nadaje również temu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że właściciele sąsiednich nieruchomości, który nabyli działki od Zakładów C. na zasadach wskazanych w ww. ustawie złożyli wniosek o uchylenie decyzji zatwierdzającej podział katastralny nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Zarządzeniem z 16 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W odpowiedzi skarżący kasacyjnie oraz Kolegium wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem z 30 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 97 ust. 1 u.g.n. Zarzut ten został jednak zbudowany na założeniach, jakich Sąd I instancji nie poczynił i jakie nie znajdują potwierdzenia w materiale sprawy. Zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych, a zarzuty pod adresem naruszenia przepisów postępowania nie zostały postawione. Nie znajduje zatem potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku teza skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji odmówił interesu prawnego osobie, która jest nabywcą nieruchomości podlegającej podziałowi i wstąpił w prawa i obowiązki dotychczasowego użytkownika wieczystego. Gdyby skarżący skutecznie skorzystał z prawa pierwokupu i nabył nieruchomość lokalową wraz z udziałem w prawie do gruntu, mógłby powoływać się na tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości podlegającej podziałowi, a w konsekwencji na swój interes prawny i legitymację procesową. Tak zapewne kształtuje się sytuacja osób – nabywców działek od zakładów, o których wspomniano w skardze kasacyjnej podając, że z ich inicjatywy został złożony wniosek o uchylenie decyzji. Taka okoliczność faktyczna w odniesieniu do skarżącego nie została jednak potwierdzona, skarżący nie wykazał się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości i to stanowisko Sądu I instancji nie zostało w skardze kasacyjnej podważone. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 97 ust. 1 u.g.n. przyjmując, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 i 155 k.p.a. wobec decyzji wydanej na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n., status strony posiada ten, kto legitymuje się interesem prawnym, a interes taki ma osoba, która posiada prawo rzeczowe do gruntu, takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyroki NSA z 13 kwietnia 2021 r., I OSK 2922/20, z 15 października 2020 r., I OSK 1061/20, z 28 maja 2020 r., I OSK 1807/19, z 20 listopada 2019 r., I OSK 3108/18, z 28 marca 2018 r., I OSK 2325/17) oraz w piśmiennictwie (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 97, teza 1). Przymiotu strony w postępowaniu podziałowym nie dają natomiast prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa, nie mają go też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Z podanych przyczyn nie mogą być źródłem interesu prawnego skarżącego art. 596 k.c. czy art. 3, 4, 6 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2011 Nr 4 poz. 24 ze zm.). Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Przyznanie prawa pomocy i zwolnienie od kosztów sądowych dotyczy tylko opłat sądowych i ponoszenia wydatków, co składa się na pojęcie kosztów sądowych (art. 211 p.p.s.a.), natomiast pojęcie niezbędnych kosztów postępowania, zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. obejmuje również wynagrodzenie pełnomocnika, jednak nie wyższe niż określone w przepisach odrębnych. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.