III OSK 1233/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Teresa Zyglewska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1179/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2019 r. II SA/Wa 1179/18, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie). Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ nie posiada wiedzy, kto w jego ramach pełni funkcje publiczne, a w rezultacie błędne zastosowanie polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej; 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że za ustaleniem, kto w podmiocie zobowiązanym pełni funkcje publiczne, nie przemawia żaden szczególnie istotny interes publiczny. Wobec powyższego skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez uchylenie decyzji w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zażądało też przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga jednak przypomnienia, że Stowarzyszenie żądał udostępnienia informacji o przyznanych pracownikom Ministerstwa Sprawiedliwości nagrodach w okresie od 22 listopada 2016 r. do 21 marca 2017 r., poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody. Sąd I instancji przyjął, że w celu realizacji wniosku Minister Sprawiedliwości musiałby zlecić dokonanie szczegółowej analizy akt osobowych każdego z ok. 850 pracowników zatrudnianych w okresie objętym wnioskiem. Przygotowanie takiej informacji wymagałoby zaangażowania znacznych środków organizacyjnych i osobowych. Ocena, który z tych pracowników pełni funkcję publiczną, wymagałaby skierowania do tej analizy osób nie tylko z wykształceniem prawniczym, ale i doświadczeniem w sprawach pracowniczych i w stosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oddelegowane do tych analiz osoby nie mogłyby w tym czasie wykonywać swoich normalnych obowiązków. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja jest informacją przetworzoną. Żadnego z tych ustaleń Sądu I instancji skarga kasacyjna nie podważa, bowiem oparta została jedynie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nie zakwestionowano zatem, że system informatyczny Ministerstwa Sprawiedliwości obsługujący kadry i księgowość nie jest w stanie wygenerować automatycznie żądanej informacji, że jej udostępnienie wymagałoby analizy akt osobowych każdego pracownika, ani że zakłóciłoby to normalny tok pracy Ministerstwa. W trakcie toczącego się postępowania Stowarzyszenie nie składało także wniosków dowodowych, których celem byłoby ustalenie zakresu danych, jakie system informatyczny jest w stanie wygenerować bez konieczności analizy akt osobowych każdego pracownika. Bez podważenia powyższych ustaleń Sądu I instancji nie było możliwe zakwestionowanie stanowiska, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd I instancji przywołał bowiem orzecznictwo, z którego wynika, że informacja publiczna przetworzona, o której mowa w artykule 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2012 r. I OSK 202/12, Lex nr 1264654). Przy ustaleniach faktycznych, które poczynił Sąd I instancji, niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej, nie jest możliwe podważenia stanowiska tegoż Sądu o charakterze żądanej informacji. "Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z 15.07.2021 r. III OSK 3642/21, LEX nr 3205555). "Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" - wyrok NSA z 15.12.2020 r. I OSK 1546/20, LEX nr 3266319. Jeśli zaś chodzi o zarzut ujęty w pkt 2 skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie także do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego przepisu wynika, że poza tzw. informacją prostą, której udostępnienie nie jest obwarowane dodatkowymi przesłankami, istnieje możliwość żądania udostępnienia informacji przetworzonej. Udostępnienie informacji przetworzonej zależy od tego, czy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże w sytuacji uznania przez organ administracji publicznej, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ jako dysponent tejże informacji powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o takim jej charakterze i zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić po wykazaniu, w zakreślonym terminie, powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tej sprawie z powyższych obowiązków organ się wywiązał, natomiast skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie ani na etapie postępowania administracyjnego, ani nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie podjęło próby wykazania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Jednozdaniowe uzasadnienie tej przesłanki w skardze kasacyjnej nie może być bowiem uznane za przekonujące wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. "Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej" (wyrok NSA z 29.10.2020 r. I OSK 969/20, LEX nr 3096157). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała natomiast miejsca. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.