II SA/Wa 1179/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę W dniu 21 marca 2018 r. Stowarzyszenie [...] , w formie elektronicznej, złożyło do Ministra Sprawiedliwości wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji o nagrodach, przyznanych pracownikom Ministerstwa od dnia 22 listopada 2016 r. do 21 marca 2017r., poprzez podanie imienia i nazwiska pracownika, wysokości indywidualnej nagrody oraz indywidualnego uzasadnienia przyznania nagrody. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) oraz art.104 k.p.a. odmówił udostępnienia przetworzonej informacji publicznej o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa Sprawiedliwości od dnia 22 listopada 2016 r. do 21 marca 2017 r., poprzez podanie imienia i nazwiska pracownika, wysokości indywidualnej nagrody oraz indywidualnego uzasadnienia przyznania nagrody W uzasadnieniu Minister podkreślił, że podczas rozpoznawania wniosku Stowarzyszenia kierował się wytycznymi, zawartymi w wyroku WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 1281/16, w którym Sąd nakazał w pierwszej kolejności przesądzić status poszczególnych pracowników, którzy otrzymali nagrody. Kierując się dyspozycją art.5 ust.2 u.d.i.p. MS ustalił, że na dzień złożenia wniosku organ nie posiadał gotowej listy imiennej pracowników, którzy są osobami, pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art.5 ust.2 u.d.i.p. i którym w okresie objętym wnioskiem została przyznana nagroda, wraz z informacją, co było podstawą przyznania nagrody. W przedmiotowym okresie nagrody zostały wypłacone 813 pracownikom, nadto 39 pracownikom w ramach programów "[...] " oraz "[...] ". Następną okolicznością wymagającą ustalenia był status poszczególnych pracowników, którym przyznano nagrody, gdyż w kontekście powołanego wyżej przepisu prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ rozważył zakres pojęciowy "osoby pełniącej funkcje publiczne" i opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych za taką osobę uznał osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest na sferę publiczną. Ze względu na fakt, że w okresie objętym wnioskiem w organie pracowało ok. 850 osób uznano, że kwalifikacja do kategorii osób, pełniących funkcje publiczne, wymaga podjęcia nieproporcjonalnych działań, przekraczających proste czynności. W.w. pracownicy nie stanowią bowiem jednolitej grupy, lecz zajmują różne stanowiska i posiadają indywidualnie określony zakres czynności oraz kompetencji. Prawidłowa realizacja wniosku wymagałaby od organu przeprowadzenia analizy dokumentacji każdego z pracowników z osobna w celu oceny, czy pełni on funkcje publiczne. Praca, potrzebna do realizacji wniosku, miałaby charakter analityczny a nie techniczny czy odtwórczy, wymagałby oddelegowania co najmniej kilkunastu pracowników na co najmniej miesiąc, w celu analizy ok. 850 tomów akt osobowych pracowników. Kwerenda akt pracowniczych wymaga specjalistycznej wiedzy, w tym prawniczej, musiałaby zostać powierzona osobom o odpowiednich kwalifikacjach, którzy nie mogliby w tym czasie realizować swoich zasadniczych obowiązków. W konsekwencji organ uznał, że żądana we wniosku informacja jest informacją przetworzoną, podlegającą udostępnieniu w razie istnienia interesu publicznego. W związku z tym wezwał wnioskodawcę do wskazania interesu publicznego, jednakże Stowarzyszenie nie odpowiedziało na wezwanie organu. Uzasadnione stało się więc wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2018 r. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciło, że żądana informacja publiczna jest informacją prostą, wobec czego argumentacja Ministra jest całkowicie chybiona. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej P.p.s.a.), kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zadaniem Sądu jest zbadanie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli była decyzja odmawiająca udostępnienia Stowarzyszeniu żądanej informacji. Kwestią sporną było, czy żądane przez Stowarzyszenie informacje są tzw. informacją prostą, czy też przetworzoną. Poza sporem było, że Minister Sprawiedliwości jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 tej ustawy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "informacji przetworzonej". W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądów administracyjnych za informację prostą uznano taką, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, Lex Polonica numer 3036000). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznany za przetworzenie informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2010 r. I OSK 1798/10, Lex Polonica nr 2473692). Natomiast informacja przetworzona to nowa jakościowo informacja, która wcześniej nie istniała, w stosunku do przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru, znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadanie skutkom tego działania cechy informacji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9.11.2016, II SA/Kr 808/16, wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05). Jak trafnie zauważył WSA w Krakowie (w pierwszym z powołanych wyżej orzeczeń), informacja publiczna przetworzona, o której mowa w artykule 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej - informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia a 2012 r. I OSK 202/12, Lex nr 1264654). Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie ma wątpliwości co do tego, że Minister prawidłowo zakwalifikował żądaną przez skarżące Stowarzyszenie informację publiczną, jako informację przetworzoną. Stowarzyszenie żądało udostępnienia informacji o przyznanych pracownikom Ministerstwa nagrodach w okresie od 22.11.2016 do 21.03.2017 r. poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody. Organ musiałby stworzyć taką informację, byłaby to jakościowo nowa informacja, dotychczas (wcześniej) nie istniejąca, chociaż jej źródłem byłyby materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Żądana informacja publiczna byłaby zatem informacją przetworzoną. Podkreślenia wymaga, że w Ministerstwie zatrudnionych jest wiele grup pracowników, tylko niektóre z nich są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku ustalenia osób pełniących funkcję publiczną, informacja o tych osobach podlega udostępnieniu w ramach prawa do informacji publicznej, natomiast w przypadku pozostałych pracowników, taka informacja podlega ograniczeniu poprzez odmowę udzielenia informacji z powodu ochrony ich prywatności, o ile nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochronnego. Bez wątpienia w celu realizacji wniosku Stowarzyszenia Minister musiałby zlecić dokonanie szczegółowej analizy akt osobowych każdego z ok.850 pracowników, zatrudnianych w okresie objętym wnioskiem. Przygotowanie takiej informacji wymagałoby zaangażowania znacznych środków organizacyjnych i osobowych. Co więcej, ze względu na różnorodny status prawny poszczególnych pracowników, rozbudowane orzecznictwo sądowe i wątpliwości podnoszone w literaturze, ocena który z tych pracowników pełni/ pełnił funkcję publiczną, wymagałaby skierowania do tej analizy osób nie tylko z wykształceniem prawniczym (co ze względu na specyfikę Ministerstwa tylko z pozoru nie wydaje się nadmiernie trudne), ale i doświadczeniem w sprawach pracowniczych i w stosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oddelegowane do tych analiz osoby w tym czasie nie mogłyby wykonywać swoich "normalnych" obowiązków. Dlatego właśnie zdaniem Sądu żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja jest informacją przetworzoną. Konkluzja ta wynika nie tylko z dużej ilości osób, zatrudnionych w Ministerstwie w okresie objętym wnioskiem, ich bardzo zróżnicowanego statusu pracowniczego oraz wątpliwości co do tego, kto konkretnie może być uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną. Nie budzi żadnej wątpliwości Sądu fakt, że udostępnienie takiej informacji wiązałoby się z bardzo czasochłonną analizą akt osobowych wszystkich pracowników Ministerstwa celem wytworzenia podlegającej udostępnieniu informacji. Zespół czynności i czas, który organ musiałby poświęcić na zebranie i zestawienie żądanych przez Stowarzyszenie informacji przemawia za uznaniem, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś informację prostą. O takiej właśnie sytuacji mowa była w wyroku NSA z dnia 5 marca 2015r., I OSK 865/14: "informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa definicji legalnej, jednak można wskazać, iż charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie)". Podsumowując, w sprawie żądano udostępnienia informacji przetworzonej. W tym stanie rzeczy, organ był nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy - do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych wnioskiem wyroków wraz z uzasadnieniami. Stowarzyszenie nie wykazało istnienia tej przesłanki, zasadnie więc Minister wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanych informacji. W konsekwencji Sąd oddalił skargę na decyzję, mając za podstawę prawną art.151 p.p.s.a.