I GSK 1132/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 280/16 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz Z. B. kwotę 9168 (dziewięć tysięcy sto sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę Z. B. (dalej: Skarżący), na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wrocławiu (dalej: DIC), z dnia [...] stycznia 2016r., wydanej w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. ( dalej: Kierownik ARiMR) decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2010r., w wysokości 420.040,90 zł., która została przekazana na jego rachunek bankowy. W dniu [...] maja 2011 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. W dniach [...] sierpnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. w gospodarstwie Skarżącego odbyły się kontrole na miejscu, w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Natomiast w dniach [...] października 2011 r. i [...] października 2011 r. odbyła się kontrola na miejscu, w zakresie wzajemnej zgodności. W wyniku przeprowadzonych kontroli, stwierdzono tereny niekwalifikujące się do dopłat (zadrzewienia, zakrzaczenia, oczka wodne, starorzecza, rowy), które zgodnie z załącznikiem graficznym były zgłaszane do płatności, a które w terenie nie stanowiły gruntów rolnych. Ponadto stwierdzono brak koszenia lub wypasu lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie (brak wymogu E4). Na podstawie wniosku Skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok, Kierownik ARiMR, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na ten rok, w pomniejszonej wysokości, z sankcjami wieloletnimi, w łącznej wysokości 289.938,49 zł, która została przekazana na rachunek bankowy Skarżącego. Następnie, Kierownik ARiMR, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2012r., w łącznej wysokości 319.979,38 zł, a decyzją z dnia [...] marca 2014 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową na 2013r., w wysokości 389 946,90 zł, które to kwoty zostały przekazane również na rachunek bankowy Skarżącego. W dniu [...] marca 2014 r. poinformowano Skarżącego o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności, w wysokości 37.237,35 zł. oraz ustalono nową wielkość zobowiązań dla poszczególnych wariantów, o które wnosił w 2010r. Skarżący dokonał zwrotu wskazanych nienależnie pobranych środków w dniu [...] kwietnia 2014r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, na rok 2014r., w dniu [...] maja 2014r. z uwzględnieniem nowych wielkości zobowiązań, dla poszczególnych jego wariantów. Kierownik ARiMR, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2014r., w wysokości 382.427,91 zł, która została przekazana na jego rachunek bankowy. Decyzja z dnia [...] grudnia 2014 nie była kwestionowana przez Skarżącego. Natomiast, w dniu [...] listopada 2015 r. Kierownik ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, z tytułu programu rolnośrodowiskowego, przyznanych Skarżącemu za lata 2010-2014, a po jego zakończeniu w dniu [...] listopada 2015 r., wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 17.206,72 zł. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor ARiMR na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm., dalej: ustawa o Agencji), uchylił w całości decyzję Kierownika ARiMR, z dnia [...] listopada 2015r., oraz ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności, z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, w wysokości 14 829.61 zł. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, Skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem, że znane są mu zasady oraz tryb realizacji płatności oraz, że jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Powyższe oznacza, że we wniosku o przyznanie płatności Skarżący powinien zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej. Za maksymalny obszar kwalifikowany uznawana jest bowiem różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności. Składając zatem wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych Skarżący powinien podać powierzchnię działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Natomiast jeżeli zadeklarował we wniosku powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię rzeczywistą spełniającą kryteria, o których mowa, nie została spełniona przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Podkreślił, że Skarżącemu znany był wymóg prowadzenia działalności na niezmienionej powierzchni przez 5 lat trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego, był on również świadomy zasad przyznawania płatności zgodnie z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, w tym o obowiązku niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR, o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej oraz o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych przez nią zobowiązań, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, na rzecz innego rolnika oraz prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie rolnym. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że jedną z czynności kontrolnych dotyczących poprawności przyznania płatności jest system identyfikacji działek rolnych, ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Kwalifikowalność powierzchni gruntów rolnych, do płatności w roku 2014, została dokonana w oparciu o art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rad ( WE) nr 1698/2005, w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. Urz UE Nr L 25 str. 8 z 28 stycznia 2011r., dalej: rozporządzenie nr 65/2011). Zaznaczył, że Skarżącemu zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014 przysługiwało odwołanie, natomiast Skarżący odwołania nie złożył. Wskazał również, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz.U 2013 poz. 361 ze zm. dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej, albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. W konsekwencji organ odwoławczy wywiódł, że Skarżący powinien zwrócić kwotę z tytułu programu rolnośrodowiskowego w kwocie 14.829, 61 zł., przedstawiając sposób wyliczenia tej kwoty. Podkreślił również, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez Skarżącego nienależnie pobranych płatności. Obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma bowiem zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Natomiast w niniejszej sprawie, płatność z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2010 – 2013, została przekazana na rachunek bankowy Skarżącego, na podstawie decyzji Kierownika ARiMR, wydanych na podstawie wniosków Skarżącego, natomiast zwrot płatności wynikał z niedotrzymania powierzchni gruntów rolnych objętych pięcioletnim okresem zobowiązania. Powołując się na art. 54 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu), wskazał, że organ odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w ramach PROW 2007-2013, gdy kwota płatności nie jest wyższa od równowartości 100 euro na beneficjenta, w kontekście płatności indywidualnej. W związku z tym stwierdził, iż ustalone kwoty za lata 2010, 2011 i 2013 przekraczają kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności ( Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014r. str. 69, dalej: rozporządzenie nr 883/2006) Tym samym, w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że kwota ustalona za rok 2012 w wys. 265,00 zł nie przekracza kwoty stanowiącej równowartości 100 euro, przeliczonej na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006, tj. kwoty 418,18 zł, tym samym w odniesieniu do ww. płatności, zdaniem organu odwoławczego, zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 7 lipca 2016r. oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu wskazał, iż wnosząc o przyznanie płatności wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r., Skarżący zobowiązał się do realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, z deklaracją co do poszczególnych pakietów i wariantów Na podstawie przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącego w 2011 r. kontroli na miejscu, w gospodarstwie stwierdzono nieprawidłowości, skutkujące wyliczeniem kwoty nienależnie pobranych płatności, za lata 2010 i 2011, w związku z pomniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej w 2012 r. którą Skarżący dobrowolnie wpłacił w wysokości 37.23,35 zł. W listopadzie 2014 r. przeprowadzona została kontrola administracyjna w trakcie której stwierdzono kolejne nieprawidłowości. Na podstawie tej kontroli została wydana decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r., zgodnie z którą przyznano Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową, w pomniejszonej wysokości. Z akt sprawy wynika, że na rachunek bankowy rolnika przekazane zostały płatności za lata 2010 - 2014, czego konsekwencją było wszczęcie przez organ, z urzędu postepowania administracyjnego, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, za wskazany okres, z uwzględnieniem wpłaty Skarżącego dokonanej z tytułu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2011, w wysokości 37.237,35 zł. Kwota ta została ustalona na skutek przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym Skarżącego, kontroli na miejscu w 2011 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, w okolicznościach wskazanych m.in. w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przypomniał, iż składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w pierwszym roku i w kolejnych latach uczestnictwa w programie, Skarżący zobowiązywał się do: 1) zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, 2) prowadzenia na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestru działalności rolnośrodowiskowej, 3) przestrzegania innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Ponadto, podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe oświadczył, że znane są mu zasady oraz tryb realizacji płatności, jak również, że jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Treść zobowiązań zawarta jest we wzorze wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, które Skarżący każdorazowo podpisywał, a których wymogi zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz. U. Nr 181, poz. 1878). Skarżący był więc zobligowany do dochowania powinności związanych z realizacją zadeklarowanego w ramach płatności rolnośrodowiskowej wariantu. Uzyskał co prawda w kolejnych latach płatność rolnośrodowiskową, w drodze decyzji administracyjnej, ale decyzja ta nie zamykała całego postępowania o płatności z tytułu realizacji programu, bowiem wniosek o przyznanie płatności jest składany corocznie i odpowiednio do tego organ jest zobowiązany wydać stosowną decyzję. Przy czym płatność może być przyznawana w pomniejszonej wysokości, ale może być też wstrzymywana, zmniejszana lub zwracana. Podkreślił, iż w postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane w związku z rozpoznaniem wniosku o przyznanie pomocy na realizację wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Przedmiot kontroli zgodności z prawem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu, nie dotyczy więc prawomocnych, jak wynika z akt, decyzji organu o przyznaniu płatności, w tym z dnia [...] grudnia 2014 r., którą przyznano Skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości, w stosunku do wcześniej przyznanych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2013. W sytuacji, gdy kwestia ta została rozstrzygnięta przez organy w sposób ostateczny, fakt stwierdzonych nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2014 r., nie budzi na obecnym etapie wątpliwości. Uznał, że znaczna część zarzutów skargi nie dotyczy zatem obecnego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, lecz kwestii prawomocnie rozstrzygniętej. Podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym określenia nienależnie pobranej pomocy i kwoty do zwrotu, organy zasadnie przyjęły ustalenia decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] grudnia 2014 r., jako element stanu faktycznego uzasadniający przyjęcie, że warunki pomocy w ramach programu rolnośrodowiskowego nie były realizowane przez rolnika zgodnie z pięcioletnim zobowiązaniem. Decyzja ta jest ostateczna i dopóki pozostaje w obrocie prawnym wywołuje skutki prawne. Przyjęte w niej ustalenia faktyczne oraz przesłanki i podstawy prawne zmniejszenia pomocy, dawały więc pełne podstawy do stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie, że istniały przesłanki ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podlegających zwrotowi Decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, ustalająca rolnikowi kwotę nienależnie pobranych płatności, prawidłowo wskazuje podstawę prawną, którą stanowią przepisy art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o Agencji. Sąd I instancji podkreślił, że organy wykazały okoliczności dotyczące stwierdzonego ostateczną decyzją faktu niewykonania przez Skarżącego obowiązku dotrzymania podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, co skutkowało obowiązkiem określenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. Do określenia obowiązku zwrotu płatności nie wystarcza wywiązanie się z programu w danym roku. Ocenie podlega cały okres zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. Wynika to z treści art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011. Z uwagi na wieloletni i kompleksowy charakter programu środowiskowego, beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Zaprzestanie realizacji warunków, zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego Wskazał, iż z treści przepisów prawa krajowego i unijnego wynika, iż uchybienie warunkom realizacji przyjętego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, stanowi podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Gwarancją zachowania tych warunków jest zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia nr 65/2011. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym, zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 listopada 2015r. o sygn. akt :II SA/Op 387/15). Podkreślił, że przepis § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., (zastąpionego następnie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.), określając konieczne warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej - obok wymogów określonych w pkt 1 i 2 - wskazuje na obowiązek realizacji przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r. nr 277, s. 1, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1698/2005). Realizując to zobowiązanie rolnośrodowiskowe Skarżący zobowiązany był prowadzić działalność rolniczą na zadeklarowanej powierzchni oraz przestrzegać wszystkich warunków i wymogów uczestnictwa w podjętym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym, w rozumieniu § 28 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (zastąpionego przez § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z roku 2013). Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się bowiem w całym okresie 5-letniego zobowiązania. Stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu organy oceniły zasadnie, jako niedotrzymanie zobowiązania powodujące obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Dyrektor ARiMR słusznie również uznał, zdaniem Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez Skarżącego nienależnie pobranych płatności, o których mowa art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003, nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 ( Dz.Urz. UE L 11 z 30.04.2004r. str. 18 z późn. zm.), dotyczące sytuacji, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W niniejszej sprawie przepisy te nie znajdują zastosowania, gdyż płatności za kolejne lata zostały przyznane zgodnie z przepisami prawa i nie wynikały z pomyłki organu. Sąd I instancji stwierdził również, że nietrafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ II instancji w prawidłowy sposób przeprowadził analizę zgromadzonego materiału pod kątem zwrotu nienależnie pobranych płatności, wyjaśnił z jakich przyczyn następuje jego zwrot i w oparciu o jakie przepisy ten zwrot jest wymagany. Nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77, art. 11 oraz art.80 k.p.a. W sprawie decyzję oparto na należycie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, a zatem nie może być mowy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 czy 84 § 1 k.p.a. Nadto, organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o wspieraniu, jak i rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz przepisy prawa unijnego, w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a. naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że nienależnym pobraniem płatności jest każde pobranie płatności w latach wcześniejszych, wobec jakiejkolwiek nieprawidłowości stwierdzonej w jednym z następnych lat realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a także, że niewykonywaniem całego zobowiązania rolnośrodowiskowego stanowiącego przesłankę odzyskiwania pomocy jest działanie rolnika polegające na tym, że we wniosku kontynuacyjnym rolnik deklaruje powierzchnię mniejszą działki rolnej niż pierwotnie zadeklarowana dostosowując się do powierzchni uprawnionej do płatności oznaczonej przez organ, podczas gdy prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie prowadzą do wniosku, że sankcja odzyskiwania płatności może mieć miejsce w razie trwałego zaprzestania realizacji podjętego zobowiązania rozumianego jako całość i zaniechań rolnika powodujących, że środki pomocowe zostają sprzeniewierzone, ponieważ nie osiąga on zamierzonego celu pomocy, b. naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że jako zmniejszenie obszaru i nieprawidłowość uruchamiającą procedurę odzyskiwania płatności poczytano działanie rolnika polegające na dostosowaniu się przez rolnika we wnioskach kontynuacyjnych do przekazanej przez Agencję informacji urzędowej o powierzchni ewidencyjno-gospodarczej uprawnionej do płatności, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu odnosi go do niezgodnej z przepisami zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego polegającej na zmniejszeniu obszaru realizacji zobowiązania, natomiast prawidłowe zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce wyłącznie do sytuacji naruszenia przez rolnika obowiązku utrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego, w znaczeniu jego trwałości i jednolitości przez cały okres pomocy II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) w ten sposób, że Sąd I instancji zaaprobował nieprawidłowe i niedostatecznie wyczerpujące ustalenia faktyczne organów w postępowaniu jurysdykcyjnym (co do stanu faktycznego uruchamiającego procedurę odzyskiwania należności i co do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności), a także nie wyjaśnił w uzasadnieniu, w jaki sposób nieprawidłowości ustalone w decyzjach o przyznaniu płatności wypełniają oznaczone w przepisie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przesłanki zwrotu płatności, zaś uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie wyjaśnia kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności nie zawiera konkretnego wyjaśnienia: - w jaki sposób niezadeklarowanie w kolejnym roku części pierwotnie zadeklarowanej powierzchni stanowi wypełnienie przesłanek odzyskiwania pomocy, - w jaki sposób dobrowolny zwrot przez Skarżącego w roku 2014 płatności w kwocie 37.237,35 zł za lata 2010 i 2011 został uwzględniony w kwotach ustalonych w zaskarżonej decyzji jako podlegających zwrotowi za lata 2010 i 2011, - jak wypełnia przesłankę zwrotu płatności jako nienależnie pobranych za lata wcześniejsze sytuacja, w której Skarżący działając w zaufaniu do informacji urzędowej od Agencji o powierzchni ewidencyjno-gospodarczej jako powierzchni kwalifikowalnej, deklarował powierzchnię mniejszą niż pierwotnie zadeklarowana, to jest tylko taką, jaką Agencja formalnie ustaliła jako kwalifikowalną. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że Skarżący w ramach tej podstawy zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu powyższego zarzutu, Skarżący podniósł argumentację odnoszącą się zarówno do uchybień, jego zdaniem, zaistniałych w postępowaniu administracyjnym, a dotyczących uzasadnienia podjętej przez Dyrektora ARiMR decyzji, których Sąd I instancji nie dostrzegł, jak również uchybień odnoszących się do uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przepis ten musi być bowiem wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04). Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Sąd ten nie jest bowiem uprawniony do formułowania, czy uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej, podnoszonych przez Skarżącego, celem spełnienia wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. Skarżący natomiast, w odniesieniu do uchybień skierowanych wobec uzasadnienia Sądu I instancji, nie spełnił wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. Przytaczając bowiem argumentację wskazująca na wady uzasadnienia wyroku, nie wskazał, które z przepisów postępowania swym działaniem Sąd I instancji naruszył. Tym samym zarzuty powyższe nie mogą być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznane. Uzasadnione natomiast okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez zaaprobowanie decyzji organów mimo wad uzasadnienia podjętych decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zauważyć w związku z tym należy, że wobec złożenia wniosku o płatność przez Skarżącego na 2011r., dokonano u Skarżącego kontroli na miejscu, w dniach [...] i [...] sierpnia 2011roku, jak również w dniach [...] i [...] października 2011r. Kontrole te ujawniły nieprawidłowości skutkujące uznaniem za nienależne, płatności w kwocie 37.237,35 zł.. Kwotę tę Skarżący zwrócił w dniu [...] kwietnia 2014r. Z wydanej decyzji, dotyczącej zwrotu nienależnych płatności wynika natomiast, że organy w toku postępowania ustalały wysokość kwot nienależnych płatności za lata 2010 i 2011r. Organy wskazały również, iż uwzględniły w obliczeniach dotyczących wysokości kwoty płatności do zwrotu, kwotę dokonanego wcześniej zwrotu. W uzasadnieniu decyzji brak jest natomiast jakiegokolwiek uzasadnienia tak dokonanego zaliczenia i jak zasadnie wskazuje Skarżący, organy nie wyjaśniły z jakich przyczyn nieprawidłowości stwierdzone w 2014r. przesądzały o nienależnym pobraniu części płatności w 2010 i 2011roku, oraz odniesieniu już zapłaconej kwoty w wysokości 37.237,35 złotych do kwoty podlegającej zwrotowi na podstawie zaskarżonej decyzji. Powyższe mankamenty nie pozwalały na dokonanie kontroli prawidłowości działania organu, w tym względzie. Uzasadnienie podjętej decyzji nie spełnia również wymogów określonych w przytoczonym art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. W uzasadnieniu organy bowiem ograniczyły się jedynie do przytoczenia treści § 39 ust. 1 i § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zauważyć, w związku z tym należy, że zdaniem Dyrektora ARiMR nieprawidłowość skutkująca pobraniem nienależnie, części kwot płatności, polegała na zadeklarowaniu przez Skarżącego powierzchni mniejszej, niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku. Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Jak stanowi natomiast § 39 ust 2 pkt 2a w/w rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Sąd I instancji, nie zauważył, iż organ nie zawarł w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek rozważań co do tego, czy zakresem zastosowania § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest objęta sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, aprobując rozstrzygnięcie organu. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, z jakich względów ograniczenie powierzchni deklarowanej we wnioskach kontynuacyjnych do powierzchni uznanej przez organ w latach wcześniejszych, zawiera się w pojęciu zmniejszenia obszaru użytego w § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zauważyć bowiem należy, że Skarżący w 2014r. zadeklarował do płatności mniejszą powierzchnię niż w latach poprzednich, to jest 2010 – 2013, na skutek informacji uzyskanej od Agencji o wielkości powierzchni kwalifikowanej do płatności, która to powierzchnia jest wyznaczana corocznie przez Agencję. Wskazać przy tym należy, że Skarżący zachował trwałe użytki zielone na działkach rolnych na niezmienionym obszarze przez wszystkie lata realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego, określonych w punkcie I.1 i I.2 poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 39 ust. 1 i § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, uznać należy je za nie uzasadnione. Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku, nie dokonywał bowiem wykładni wskazanych przepisów, to jest art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 39 ust. 1 i § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a ograniczył się jedynie do przytoczenia ich treści. Natomiast, ocena powyższych zarzutów dotyczących nieprawidłowego zastosowania art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, byłaby przedwczesna, wobec stwierdzonych uchybień natury procesowej. Ich ocena będzie możliwa po usunięciu stwierdzonych uchybień, w zakresie naruszenia przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR. O kosztach orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). zasądzając od Dyrektora ARiMR na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w kwocie 9.168,0 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany do uwzględnienia wskazań zawartych w powyższym uzasadnieniu.