III SA/Wr 280/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. oddala skargę w całości. Zaskarżaną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 dalej w skrócie k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] listopada 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego Z. B. (dalej skarżący) w wysokości [...], orzekł o uchyleniu w całości tej decyzji oraz ustalił Z. B. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. Na podstawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, która została przekazana na jego rachunek bankowy. W dniu [...] maja 2011 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. Dnia [...] sierpnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. w gospodarstwie skarżącego odbyły się kontrole na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Natomiast w dniach [...] października 2011 r. i [...] października 2011 r. odbyła się kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono liczne tereny niekwalifikujące się do dopłat (zadrzewienia, zakrzaczenia, oczka wodne, starorzecza, rowy), które zgodnie z załącznikiem graficznym były zgłaszane do płatności, a które w terenie nie stanowiły gruntów rolnych. Ponadto stwierdzono nieprzestrzeganie wymogu oznaczonego symbolem E4 (brak koszenia lub wypasu lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie). Na podstawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok Kierownik Biura Powiatowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi w łącznej wysokości [...] zł, która została przekazana na rachunek bankowy skarżącego. Na podstawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok Kierownik Biura Powiatowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, która została przekazana na rachunek bankowy skarżącego. Na podstawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok Kierownik Biura Powiatowego w G. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. przyznał Z. B. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, która ostała przekazana na rachunek bankowy skarżącego. Dnia [...] marca 2014 r. skarżącego poinformowano o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. oraz ustalono nową wielkość zobowiązań dla poszczególnych wariantów, o które skarżący wnosił w 2010 r. Skarżący złożył wniosek o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2014 z uwzględnieniem nowych wielkości zobowiązań dla poszczególnych wariantów tego zobowiązania. Na podstawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok Kierownik Biura Powiatowego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, która została przekazana na rachunek bankowy skarżącego. Decyzja z dnia [...] grudnia 2014 nie została przez skarżącego zakwestionowana. W dniu 4 kwietnia 2014 skarżący dokonał zwrotu nienależnie pobranych środków we wskazanej wysokości na rachunek Agencji. W dniu [...] maja 2014 r. w gospodarstwie skarżącego odbyła się kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, której wyniki zostały zawarte w raporcie. W dniu [...] listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych skarżącemu za lata 2010-2014. W dniu [...] listopada 2015 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego dla skarżącego w wysokości [...] zł. Od przedmiotowej decyzji zostało wniesione odwołanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor OR ARiMR we W. powtórzył stan faktyczny sprawy i przywołał w stanie prawnym treść § 4 ust. 1, § 5 ust.1, ust. 2 i ust. 3, § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, ze zm., dalej w skrócie rozporządzenie rolnośrodowiskowe). W rozważaniach organ odwoławczy przypomniał treść art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, dalej w skrócie ustawa) oraz art. 29 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej skarżący potwierdza własnoręcznym podpisem, że znane są mu zasady oraz tryb realizacji płatności oraz jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Powyższe oznacza, w opinii organu, że we wniosku o przyznanie płatności strona powinna zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami, obejmujące m.in. grunty rolne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m oraz rowy do 2 m szerokości. Maksymalny obszar kwalifikowany jest więc uznawany jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (drogi, nieużytki). Organ wskazał, że jest to powierzchnia odpowiadająca powierzchni rzeczywistej. Składając zatem wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych skarżący powinien podać powierzchnię działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Natomiast jeżeli skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię rzeczywistą spełniającą kryteria, o których mowa, nie została spełniona przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Ponadto Dyrektor OR ARiMR wskazał, że skarżącemu znany był wymóg prowadzenia działalności na niezmienionej powierzchni przez 5 lat trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz był świadomy zasad przyznawania płatności zgodnie z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym w tym o obowiązku niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej oraz o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych przez nią zobowiązań, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego rolnika oraz prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie rolnym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jedną z czynności kontrolnych dotyczących poprawności przyznania płatności jest system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Dyrektor Agencji zaznaczył, że w sprawie organ pierwszej instancji dokonał kwalifikalności powierzchni gruntów rolnych do płatności w roku 2014 opierając się na art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Zaznaczył, że skarżącemu zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014 przysługiwało odwołanie, natomiast skarżący odwołania nie złożył. Dyrektor OR ARiMR wskazał, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. W konsekwencji organ odwoławczy wywiódł, że skarżący powinien zwrócić kwotę z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wys. [...] zł i przedstawił sposób wyliczenia tej kwoty. Wskazano następnie w uzasadnieniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności. Na podstawie wskazanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W rozpatrywanej sprawie, płatność z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2010 - 2013 została przekazana na rachunek bankowy skarżącego na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. wydanych na podstawie wniosków strony, natomiast zwrot płatności wynikał z niedotrzymania powierzchni gruntów rolnych objętych pięcioletnim okresem zobowiązania. Powołując się na art. 54 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 173), organ odwoławczy wskazał, że organ odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w ramach PROW 2007-2013, gdy kwota płatności nie jest wyższa od równowartości 100 euro na beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej. Dyrektor Agencji stwierdził iż ustalone kwoty za lata 2010, 2011 i 2013 przekraczają kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że kwota ustalona za rok 2012 w wys. 265,00 zł nie przekracza kwoty stanowiącej równowartości 100 euro, przeliczonej na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006, tj. kwoty 418,18 zł, tym samym w odniesieniu do ww. płatności zdaniem organu odwoławczego, zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Biorąc zatem pod uwagę powyższe Organ drugiej instancji uznał, że kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego po uwzględnieniu kwestii odstąpienia wynosi 14 829.61 zł. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. Wnosząc o jej uchylenie w całości zarzucił, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu art 28 ust 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich - w zw. z przepisem § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że niewykonywanie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego polega na zadeklarowaniu w kolejnym roku powierzchni mniejszej niż pierwotnie zadeklarowana, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że sankcja odzyskiwania płatności może mieć miejsce w razie trwałego zaprzestania realizacji podjętego zobowiązania rozumianego jako całość, - w zw. z przepisem § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie polegające na tym, że jako zmniejszenie obszaru poczytuje się dostosowanie się przez rolnika we wnioskach kontynuacyjnych w zakresie powierzchni deklarowanej - do informacji urzędowej o powierzchni ewidencyjno-gospodarczej uprawnionej do płatności, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu odnosi go do niezgodnej z przepisami zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego polegającej na zmniejszeniu obszaru, natomiast prawidłowe zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji naruszenia przez rolnika obowiązku utrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego w znaczeniu jego trwałości i jednolitości przez cały okres pomocy; 2/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L 2009 r., Nr 316, str. 65) - poprzez obciążanie skarżącego skutkami błędów organu w ustalaniu powierzchni uprawnionej do płatności w poszczególnych latach i nieuprawnione obciążanie skarżącego sankcją zwrotu płatności z powołaniem się na wcześniej złożone oświadczenia rolnika o znajomości wymogów i norm oraz zasad uzyskania i utrzymania pomocy; 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art 7, art 77 i art. 80 KPA) poprzez niedokonanie w ogóle istotnych ustaleń faktycznych, które byłyby obiektywne i niewątpliwe co do stanu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego w poszczególnych latach, a to: na jakiej powierzchni były utrzymywane trwałe użytki zielone, z jakich powodów powierzchnia udowodniona była mniejsza niż zadeklarowana, czy skarżący składał zmiany do zobowiązania rolnośrodowiskowego, czy faktycznie skarżący realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe na całej pierwotnie zadeklarowanej powierzchni; 4/ inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie zasady pogłębiania zaufania (art. 8 KPA), zasady przekonywania (art. 11 KPA) oraz przepisu art. 107 § 3 KPA w ten sposób, że organ odwoławczy rozpoznając zarzuty skarżącego i uzasadniając swoje negatywne stanowisko czyni to poprzez prostą polemikę z zarzutami skarżącego, w ogóle nie wyjaśniając, jakie oceny i jak przeprowadzony tok rozumowania doprowadził do takiego stanowiska organu, przez co nie wyjaśnia stronie zasadności przesłanek, jakimi się kierował, co z kolei stanowi istotny deficyt uzasadnienia decyzji. Jednocześnie skarżący wskazał, że Prezes ARiMR pismem z dnia [...].02.2016 r. dokonał potrącenia z płatności bezpośrednich (JPO) przyznanych skarżącemu za rok 2015 r. kwoty [...] zł z tytułu decyzji Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W., będącej aktem zaskarżonym niniejszą skargą. Z uwagi na powyższe zarzuty strona wniosła o:uchylenie zaskarżanej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej w całości oraz o zasądzenie od organu przeciwnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje; Badając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej w skrócie jako p.p.s.a.), sąd administracyjny bada, czy przy jej wydaniu organy administracji publicznej zachowały reguły proceduralne i czy prawidłowo zastosowały normy prawa materialnego mające zastosowanie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym. Podkreślenia wymaga ponadto, że począwszy od dnia 1 maja 2004 r. prawo unijne stało się częścią polskiego porządku prawnego, zatem dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że płatności rolnośrodowiskowe zostały skarżącemu przyznane na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej w skrócie ustawa o wspieraniu). Szczegółowe zasady i warunki udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania tej pomocy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2013 r., poz. 361ze zm., dalej w skrócie jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe, wydanym z upoważnienia zawartego w art. 29 ust. 1 ww. ustawy. Z uwagi na przedmiot powstałego w niniejszej sprawie sporu, przypomnieć też należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wnosząc o przyznanie płatności (wniosek z [...] maja 2010 r.), producent zobowiązał się (uwzględniając zmianę wniosku z [...] maja 2010 r. oraz korekty w dniu [...] stycznia 2011 r.) do realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego z deklaracją – w pakiecie 2 – Rolnictwo ekologiczne – wariant 2.2.Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do powierzchni 27, 21 ha,- wariant 2.3 Trwałe użytki Zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 282,95 ha pakiet 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielne wariant 3.1.2. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 30,00 ha, Pakiet 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 147,68 ha z deklaracją pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 14,48 ha. oraz wariant 5.4 Łąki trzęślicowe i selernicowe do powierzchni 90, 72 ha. Tymczasem jak ustalił organ na podstawie przeprowadzonej w gospodarstwie strony w 2011 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie zaistniały liczne nieprawidłowości, skutkujące wyliczeniem kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2010 i 2011, w związku z pomniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej w 2012 r. które strona dobrowolnie wpłaciła w wysokości [...] zł. W listopadzie 2014 r. dla sprawy z wniosku skarżącego przeprowadzona została kontrola administracyjna w trakcie której stwierdzono kolejne nieprawidłowości. Na podstawie tej kontroli została wydana decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r., zgodnie z którą przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący nie kwestionował. Z akt sprawy wynika, że na rachunek bankowy rolnika przekazane zostały płatności za lata 2010 - 2014, czego konsekwencje stanowiło wszczęcie przez wymieniony organ z urzędu postepowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za ten okres z uwzględnieniem wpłaty skarżącego dokonanej z tytułu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2011 w wysokości [...] zł. Kwota ta została ustalona w efekcie przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego kontroli na miejscu w 2011 r. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, organy ARiMR dokonały prawidłowych ustaleń, niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Prawidłowo wskazały też mające zastosowanie w sprawie normy prawne. Sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, określone zostały m.in. w § 39. Zgodnie ust. 1 tego paragrafu rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. W myśl ustępu 2 ww. paragrafu rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: 1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu; 2) zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi: a) powierzchni stanowiącej różnicę między: -powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskową, a - powierzchnią stanowiącą różnicę między: -powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet, a - powierzchnią obszaru gruntów onych objętego zmniejszeniem, b) do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskową; 2a) zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Podkreślenia wymaga, że składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w pierwszym roku i w kolejnych latach uczestnictwa w programie, rolnik zobowiązywał się do: 1) zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody; 2) prowadzenia na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestru działalności rolnośrodowiskowej; 3) przestrzegania innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Ponadto podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe oświadczył, że znane są mu zasady oraz tryb realizacji płatności, jak również, że jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zobowiązał się ponadto do m.in.: 1) realizacji 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego; 2) niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR: - o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej, - o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych przez producenta zobowiązań, w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego rolnika; 3) udostępniania osobom uprawnionym do wykonywania czynności kontrolnych wstępu na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów koniecznych do przeprowadzenia kontroli; 4) prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w gospodarstwie rolnym 5) przechowywania dokumentów dotyczących przyznawanej pomocy finansowej (...) przez 5 lat od daty zakończenia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Treść powołanych powyżej zobowiązań zawarta jest we wzorze wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, które skarżący każdorazowo podpisał a których wymogi zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz. U. Nr 181, poz. 1878). Skarżący był tym samym zobligowany do dochowania powinności związanych z realizacją zadeklarowanego w ramach płatności rolnośrodowiskowej wariantu. Uzyskał co prawda w kolejnych latach płatność rolnośrodowiskową w drodze decyzji administracyjnej, ale decyzja ta nie zamykała całego postępowania o płatności z tytułu realizacji programu, bowiem wniosek o przyznanie płatności jest składany corocznie i odpowiednio do tego organ jest zobowiązany wydać stosowną decyzję. Przy czym płatność może być przyznawana w pomniejszonej wysokości, ale może być też wstrzymywana, zmniejszana lub zwracana. Nie można również pominąć, że podjęcie przez rolnika zobowiązania rolnośrodowiskowego i pierwsza decyzja organu w przedmiocie udzielenia pomocy z tego tytułu, tworzy na określony czas relację pomiędzy organem, a realizującym zadeklarowane zobowiązanie rolnikiem i rozpoczyna dopiero możliwy ciąg działań o charakterze faktycznym i prawnym, w który zaangażowane są oba te podmioty. Usprawiedliwione w tym kontekście zatem jest oczekiwanie, aby w czasie trwania zobowiązania każdy z ww. podmiotów respektował reguły zachowań jemu przypisanych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1319/11, opubl.: na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze stanowiły powołane w decyzji przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173 , dalej jako w.r.o.w. oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Artykuł 29 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa określa właściwość organu rozstrzygającego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, stanowiąc, że jest nim organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (w tym pochodzących z funduszy Unii Europejskiej). Z kolei, art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy w.r.o.w. stanowi, że: "1. Pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba, że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej. 2. Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie jest w szczególności pomoc: 1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem (....)". Szczegółowe zasady i warunki udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania tej pomocy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262), dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.", zastąpionym następnie rozporządzeniem z dnia 13 marca 2013 r. W postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane w związku z rozpoznaniem wniosku o przyznanie pomocy na realizację wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Przedmiot kontroli zgodności z prawem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu nie dotyczy więc prawomocnych jak wynika z akt decyzji organu o przyznaniu płatności, w tym z dnia [...] grudnia 2014 r., którą przyznano skarżącemu płatność w pomniejszonej wysokości w stosunku do wcześniej przyznanych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2013. W sytuacji, gdy kwestia ta została rozstrzygnięta przez organy w sposób ostateczny, fakt stwierdzonych nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2014 r., nie budzi na obecnym etapie wątpliwości. Znaczna część zarzutów skargi nie dotyczy zatem obecnego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, lecz kwestii prawomocnie rozstrzygniętej. W postępowaniu dotyczącym określenia nienależnie pobranej pomocy i kwoty do zwrotu, organy zasadnie przyjęły więc ustalenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] grudnia 2014 r., jako element stanu faktycznego uzasadniający przyjęcie, że warunki pomocy w ramach programu rolnośrodowiskowego nie były realizowane przez rolnika zgodnie z pięcioletnim zobowiązaniem. Decyzja ta jest ostateczna i dopóki pozostaje w obrocie prawnym wywołuje skutki prawne. Przyjęte w niej ustalenia faktyczne oraz przesłanki i podstawy prawne zmniejszenia pomocy, dawały więc pełne podstawy do stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie, że istniały przesłanki ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podlegających zwrotowi. Decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, ustalająca rolnikowi kwotę nienależnie pobranych płatności, prawidłowo wskazuje podstawę prawną, którą stanowią przepisy art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.). Dodatkowo Sąd wskazuje na art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8 ze zm.) i podkreśla, że organy wykazały okoliczności dotyczące stwierdzonego ostateczną decyzją faktu niewykonania przez skarżącego obowiązku dotrzymania podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, co skutkowało obowiązkiem określenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. Podkreślenia wymaga też, że do określenia obowiązku zwrotu płatności nie wystarcza wywiązanie się z programu w danym roku. Ocenie podlega cały okres zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. Wynika to z treści art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, stanowiącego, że w razie stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi procentową wartość, o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. Z uwagi na wieloletni i kompleksowy charakter programu środowiskowego, beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach, na co zwracano wielokrotnie uwagę w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podnosząc m.in., że wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków, zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II GSK 714/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 417/14 - dostępne na ww. stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści przedstawionych powyżej przepisów prawa krajowego i unijnego wynika bezspornie, iż uchybienie warunkom realizacji przyjętego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, stanowi podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Gwarancją zachowania tych warunków jest właśnie zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. (poprzednio w identycznym brzmieniu § 28 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.), zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.), zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowania do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 listopada 2015r. o sygn. akt :II SA/Op 387/15). Podkreślić należy, że przepis § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., (zastąpionego następnie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.), określając konieczne warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej - obok wymogów określonych w pkt 1 i 2 - wskazuje na obowiązek realizacji przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r. nr 277, s. 1, ze zm.). Realizując to zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżący zobowiązany był prowadzić działalność rolniczą na zadeklarowanej powierzchni oraz przestrzegać wszystkich warunków i wymogów uczestnictwa w podjętym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w rozumieniu § 28 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (zastąpionego przez § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z roku 2013). Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się bowiem w całym okresie 5-letniego zobowiązania. Stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu słusznie oceniły organy jako niedotrzymanie zobowiązania powodujące obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR słusznie uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności, o których mowa art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, art. 5 ust 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, dotyczące sytuacji, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W niniejszej sprawie przepisy te nie znajdują zastosowania, gdyż płatności za kolejne lata zostały przyznane zgodnie z przepisami prawa i nie wynikały z pomyłki organu. W świetle powyższych uwag, Sąd nie podziela wywodów skargi, w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przez organy norm prawa materialnego. Sąd stwierdza, że nietrafny jest zarzut skarżącego naruszenia przepisu art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ II instancji w prawidłowy sposób przeprowadził analizę zgromadzonego materiału pod kątem zwrotu nienależnie pobranych płatności, wyjaśnił z jakich przyczyn następuje jego zwrot i w oparciu o jakie przepisy ten zwrot jest wymagany. W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77, art. 11 oraz art.80 KPA. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 KPA zasadą prawdy obiektywnej, organ obowiązany jest do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Stosownie do art. 77 § 1 KPA, stanowiącego o realizacji normy art. 7 KPA, zobowiązany jest tym samym do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie w myśl art. 80 KPA, dokonania oceny w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie decyzję oparto na należycie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, a zatem nie może być mowy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 czy 84 § 1 k.p.a. Nadto, zdaniem sądu, organy prawidłowo – o czym była już mowa – zastosowały przepisy ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jak i rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz przepisów prawa unijnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Natomiast motywy swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Skarżący w 2014 r. naruszył warunki przyjętego do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zaś przeprowadzone z respektowaniem przepisów prawa procesowego, postępowanie dowodowe nie wykazało, aby spełnione zostały przesłanki odstąpienia od obowiązku zwrotu należności za lata wcześniejsze, o których mowa w cyt. wyżej przepisach rozporządzeń Komisji (WE) oraz prawa krajowego. Rozpoznając sprawę, Sąd nie stwierdził aby doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.