II SA/Rz 1092/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szpitala -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. K. (dalej w skrócie: "skarżący") jest uchwała Zarządu Powiatu w [...] (dalej w skrócie: "Zarząd Powiatu") Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Szpitala Specjalistycznego w [...] [...] Ośrodka Onkologicznego im. [...], którą wydano w następujących okolicznościach: Zaskarżoną uchwałą, Zarząd Powiatu działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) i art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 917 ze zm.) z dniem 13 lipca 2018 r. odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora Szpitala Specjalistycznego w [...] [...] Ośrodka Onkologicznego im. [...]. Wykonanie uchwały powierzono Staroście [...]. Skarżący w dniu 22 sierpnia 2018 r. wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut wydania zaskarżonej uchwały w sposób dowolny, a ponadto z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady prawdy obiektywnej – w związku z brakiem powiadomienia go o zamiarze odwołania z zajmowanego stanowiska, niepowiadomieniem go o posiedzeniu Zarządu Powiatu, na którym została podjęta zaskarżona uchwała, odstąpieniem od wskazania w treści zaskarżonej uchwały kryteriów, które stanowiły podstawę do odwołania skarżącego z zajmowanego przez niego stanowiska, oraz niesporządzeniem uzasadnienia uchwały, co dodatkowo uniemożliwia przeprowadzenie w tym zakresie jakiejkolwiek kontroli, a stanowi rażące naruszenie reguł postępowania, którymi winny się kierować organy władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu Zarząd Powiatu stwierdził, że przepisy prawa nie nakazują przed podjęciem uchwały o odwołaniu kierownika powiatowej jednostki wysłuchania go przez zarząd powiatu, ponadto w sprawie odwołania nie jest prowadzone żadne postępowanie administracyjne, a w konsekwencji w sprawie tej nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie Zarząd Powiatu wyjaśnił, że kontrolując uchwałę dotyczącą odwołania kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej, sąd administracyjny bada zachowanie przez zarząd powiatu przewidzianych w przepisach wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze. W ocenie Zarządu Powiatu, zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki formalne, została podjęta przez uprawniony organ, w wymaganej formie, oraz zawiera wymaganą treść. Podejmując uchwałę o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska Zarząd Powiatu działał w ramach swoich kompetencji przypisanych mu przez art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepisy ww. ustawy nie wprowadzają żadnych innych warunków do podjęcia przedmiotowej uchwały. Dalej Zarząd Powiatu stwierdził, że uchwała o odwołaniu kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej wywiera również skutki w sferze prawa pracy, a więc prawidłowość jej podjęcia winna być również oceniona w świetle przepisów prawa pracy dotyczących rozwiązania stosunku pracy na podstawie powołania. W ocenie Zarządu Powiatu, przepisy ustawy Kodeks pracy nie przewidują konieczności wysłuchania przed odwołaniem pracownika zatrudnionego na podstawie powołania, jak również uzasadnienia takiego odwołania. Przytoczone przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą natomiast rozwiązywania stosunków pracy za wypowiedzeniem dokonanym przez pracodawcę. Odwołanie pracownika jest jednostronną czynnością prawną, która do swojej ważności wymaga jedynie formy pisemnej. Z ostrożności procesowej Zarząd Powiatu podniósł, że gdyby nawet przyjąć, że uchwały zarządu powiatu powinny być uzasadniane, to w odniesieniu do uchwały dotyczącej odwołania pracownika brak taki powinien być traktowany jako nieistotne naruszenie prawa. W sytuacji bowiem, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały), a podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Zarząd Powiatu wskazał również, że skarżący był informowany przez ten organ o zastrzeżeniach co do wykonywania swoich obowiązków, dotyczących w szczególności nierealizowania powierzonych zadań lub realizowania ich w sposób opieszały. W piśmie z dnia 26 czerwca 2018 r. wskazano się na brak współpracy Dyrektora Szpitala z Zarządem Powiatu oraz wyrażono zaniepokojenie podmiotu tworzącego ciągłym wzrostem zobowiązań szpitala przy jednoczesnym braku reakcji ze strony Dyrektora. Zarząd Powiatu zaznaczył, że zaskarżona uchwała zapadła jednomyślnie, po uprzednim pozytywnym zaopiniowaniu jej przez Radę Społeczną Szpitala. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2018r. poz. 1302, ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a." W sprawie nie ma sporu, że skarżący zajmował stanowisko Dyrektora Szpitala Specjalistycznego w [...] [...] Ośrodka Onkologicznego im. [...] (dalej w skrócie: "Szpital"). Szpital jest Samodzielnym Publicznym Zespołem Opieki Zdrowotnej - § 1 ust. 1 Statutu; załącznik nr 1 do uchwały Rady Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku. Stosunek pracy skarżącego został nawiązany na podstawie powołania, stosownie do postanowień art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, Dz. U. 2018r. poz. 2190 ze zm. w związku z art. 68 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, Dz. U. 2018r. poz. 917 ze zm., dalej w skrócie: "K.p.". Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 z późn. zm., dalej "u.s.p.") do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Podejmowanie uchwał przez zarządy powiatów w sprawie powoływania i odwołania ze stanowiska dyrektorów samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest zatem niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Uchwały te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, nie zmienia to jednak ich publicznoprawnego charakteru. Zaskarżona uchwała jako akt o administracyjnoprawnym charakterze, podlega kontroli organów nadzoru oraz kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. Kwestionowana skargą uchwała stanowi bowiem równocześnie akt o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa pracy (co wywołuje ten skutek, że osoba odwołana może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy) oraz działanie organu administracji podjęte w sferze administracji publicznej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 48). Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze - por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2003 r. II SA/Łd 548/2003, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. III SA/Kr 626/12, wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 1084/13. Systemowo, stosunek pracy nawiązany na podstawie powołania cechuje się znacznie słabszymi gwarancjami protekcyjnymi w relacji do stosunku pracy, którego źródłem jest umowa o pracę. Wyrazem owej słabszej ochrony jest możliwość odwołania ze stanowiska pracownika zatrudnionego na podstawie powołania przez organ, który go powołał, w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie – art. 70 § 1 K.p. Wymogiem bezwyjątkowym jest dokonanie odwołania na piśmie – art. 70 § 11 K.p. Skutek odwołania ustawodawca zrównał z wypowiedzeniem umowy o pracę – art. 70 § 2 K.p. Jeżeli natomiast odwołanie nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 52 lub 53 K.p. jest ono równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia – art. 70 § 3 K.p. Treściowe i funkcjonalne zestawienie treści paragrafu 2 i 3 K.p. uzasadnia konkluzję, że w przypadku odwołania pracownika za wypowiedzeniem, organ podejmujący taką aktywność nie ma obowiązku ujawniania przyczyn odwołania – Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. II PK 314/09. Jeżeli natomiast odwołanie w swych skutkach jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia, przyczyny odwołania muszą zostać ujawnione, albowiem jedynie w takim układzie będzie można zweryfikować, czy są one adekwatne do podstaw wyartykułowanych w art. 52 i 53 K.p. Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym i z natury swej, porządkującym, na realia analizowanej przez Sąd sprawy stwierdzić trzeba, że kwestionowana skargą uchwała, jest w swych pryncypiach zgodna z prawem, a dostrzeżone przez Sąd uchybienia nie mają charakteru na tyle istotnego, by stwierdzać jej nieważność – art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 4 u.s.p. Odwołanie zostało sporządzone na piśmie. Nie ujawniono natomiast w jego treści, czy zostało dokonane za wypowiedzeniem, czy bez wypowiedzenia. Z kontekstu sprawy, oraz ze zgodnych oświadczeń stron złożonych na rozprawie wynika natomiast, że odwołanie zostało dokonane za wypowiedzeniem, skarżący od początku miał tego świadomość i nikt przed nim tego nie ukrywał. Odwołanie zostało doręczone skarżącemu, gdy przebywał na zasiłku chorobowym. Zarówno skarżący, jak i pracodawca pozostają zgodni, że skarżącemu po powrocie do pracy będzie przysługiwał okres wypowiedzenia. W tym stanie rzeczy Sąd przyjmuje, że odwołanie nastąpiło za wypowiedzeniem, co przekłada się na brak obowiązku ujawniania przyczyn, z powodu których do niego doszło. Uchybienie sprowadzające się do nieujawnienia w treści odwołania, czy dokonano go za wypowiedzeniem, czy bez wypowiedzenia, w sytuacji gdy między stronami nie ma sporu, że dokonano go za wypowiedzeniem, Sąd ocenia jako nieistotne. Z tej perspektywy nie mogły znaleźć uwzględnienia zarzuty dotyczące braku uzasadnienia uchwały oraz braku uprzedniego powiadomienia skarżącego o zastrzeżeniach do jego pracy. Wobec braku obowiązku podania przyczyn odwołania ze skutkiem wypowiedzenia formułowanie uzasadnienia uchwały było zbędna, albowiem cała jej istotna treść została w niej zawarta. Analogicznie, jeżeli przepisy K.p. pozawalają na odwołanie (ze skutkiem wypowiedzenia) pracownika zatrudnionego na podstawie powołania w każdym czasie i bez podawania przyczyn, to organ składający oświadczenie o odwołaniu nie ma obowiązku uprzedniej "sygnalizacji" o nieprawidłowościach w realizacji obowiązków pracowniczych, co więcej, takich wątpliwości może w ogóle nie być. W takim układzie faktycznym do odwołania może dojść z każdej przyczyny. W kwestii zarzutu dotyczącego faktycznego odbycia się posiedzenia zarządu powiatu i podjęcia skarżonej uchwały Sąd wyjaśnia, iż na wezwanie organ przedłożył protokół z posiedzenia wraz z listą obecności, a ich treść nie budzi wątpliwości. Z wyłożonych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku – art. 151 P.p.s.a.