I SA/Wa 276/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2017 r., nr [...]. Zaskarżonej orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1993 r., nr [...], działając na podstawie art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie[...], ark.[...], jako działka nr[...], uregulowanej w księdze wieczystej[...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr[...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia wystąpili [...]. Minister Spraw Wywarzanych i Administracji powołaną na wstępie decyzją z [...] września 2017 r. stwierdził nieważność ww. orzeczenia komunalizacyjnego z lipca 1993 r. Organ uzasadnił, że nabycie własności w stosunku do mienia, które w dacie komunalizacji nie stanowiło własności ogólnonarodowej stanowi rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiło Miasto [...]. Strona skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i stwierdziła, że Minister nie może orzekać na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego, które umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, gdy korzystała ona przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2017 r. Organ II instancji uzasadnił, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r. był art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnokrajowe (państwowe). Tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Jak wynika z akt sprawy Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1961 r., nr[...], orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [...]przy ul.[...], zapisanej w [...], stanowiącej własność A. P., który zostało utrzymane w mocy przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1962 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2014 r., nr[...], utrzymaną w mocy decyzją Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1962 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] maja 1961 r. Wskazane rozstrzygnięcia zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3041/15, oddalił skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2255/16 oddalił skargę kasacyjną. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, tzn. następuje przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu. Powyższa okoliczność prowadzi do wniosku, że Państwo nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności do skomunalizowanej nieruchomości na 27 maja 1990 r. Fakt ten oznacza, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem rozdysponowano prawo do nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa. W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Zasadą utrwaloną w orzecznictwie sądowym jest, iż nieodwracalny skutek prawny, stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji, to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji, realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Taki skutek wywołuje przeniesienie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej, dokonywanej w formie aktu notarialnego. Odnosząc się z kolei do argumentów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ przywołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1757/15, w którym oceniono, że wyrok Trybunału z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 ma charakter wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia lub komunalizacji. Powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości zaskarżyło Miasto [...]. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 5 ust. 1. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki komunalizacyjne, a przez to stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1993 roku. II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie, - art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, poprzez utrzymanie decyzji z dnia 20 września 2017 r., w mocy, w sytuacji gdy winna ona być uchylona w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 kpa. Wskazując na powyższe zarzuty miasto wniosło o uchylenie skarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 września 2017 r. - przy zastosowaniu art. 135 ppsa, ewentualnie o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. i przekazanie sprawy organowi II Instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia Miasto stwierdziło, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wziął pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Trybunał uznał, że ustawodawca, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Zatem w świetle wyroku Trybunału nie jest możliwe orzekanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r.., Odpowiadając na wniesioną skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającym ją orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność złożonej skargi. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lipca 1993 r., nr[...], który działając na podstawie art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Miasto [...] i mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] ark. 31 , jako działka nr 53. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie sądowej jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2017 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] września 2017 r. stwierdzającą nieważność ww. decyzji komunalizacyjnej. Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym. Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiący materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej nadzorczo decyzji stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w powołanym art. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną - o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażąco narusza prawo. To z kolei uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarb Państwa co prawda na skutek decyzji wywłaszczeniowych Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1961 r. i orzeczenia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1962 r., orzekających o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...], zapisanej w Kw nr [...], stał się właścicielem tej nieruchomości. Jednak na skutek prowadzenia postępowania o stwierdzenie ich nieważności tych orzeczeń Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] stwierdził ich nieważność. Wyeliminowanie w tym trybie powyższych orzeczeń z obrotu prawnego zniosło ich skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny uznany został za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości nastąpiło przywrócenie stanu prawnego, istniejącego przed ich wydaniem tak jakby wywłaszczenie nigdy nie nastąpiło (restitutio in integrum), a więc stanu, w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnym właścicielom (oraz ich następcom prawnym). Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że w dacie wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. 27 maja 1990 r.), skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie. Z tych względów decyzja rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust.1 pkt 1 ww. ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła również, zdaniem Sądu, określona w art. 156 § 2 kpa negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Z.U. z 2015 r., Nr 5A, poz. 62) wskazać należy, iż przywołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w związku z powyższym orzeczeniem, pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 kpa, a w dalszej kolejności co do stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). W innych orzeczeniach z kolei prezentowany był pogląd, iż ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie pominięcia prawodawczego, orzeczenie Trybunału nie prowadzi do zmiany normatywnej treści ww. przepisu, a w szczególności derogacji jego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie można określać terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Ten właśnie pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie bowiem odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 kpa negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, ale również arbitralnego ustalania jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby w konkretnej sprawie administracyjnej zostać spełniony zarówno w sytuacji upływu 10, jak i 20, czy też innej dowolnej liczbie lat, od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby sprzeczny z zasadą pewności prawa. Przy czym należy podnieść, że Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. Reasumując omawiany wyrok nie powoduje zmiany normatywnej, w tym znaczeniu, iż nie skutkuje derogacją przepisu z systemu prawnego. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W ocenie Sądu stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został przez organ nadzoru ustalony w sposób prawidłowy i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Strony, w tym skarżący, miał również zapewnione prawo udziału w prowadzonym postępowaniu na wszystkich jego etapach. Ponadto Minister uzasadnił swoje rozstrzygniecie zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji