II OSK 1851/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 889/18 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 889/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] "[...]" z siedzibą w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej – stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w W. przy ul. [...]: 1) uchylił zaskarżone postanowienie, 2) zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") poprzez nietrafne przyjęcie przez sąd, że organ drugiej instancji niezasadnie zastosował ten przepis i uchylił postanowienie organu pierwszej instancji oraz nietrafną ocenę, że organ powinien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.; 2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny drugiej instancji, rozstrzygając sprawę, nie uchybił przepisom prawa materialnego i procesowego; 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo braku naruszenia przepisów prawa wskazanych w zarzutach skargi kierowanej do sądu pierwszej instancji przez organ nadzoru budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach we wspomnianym wyroku uchylił zaskarżone postanowienie; W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 4) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, "Prawo budowlane") poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane, których dotyczy przedmiotowe postępowanie, nie stanowiły rozbudowy obiektu budowlanego, ale jako instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; 5) art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez P4 na tej lokalizacji ograniczyły się do zainstalowania urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, których wysokość nie przekroczyła 3 m, a więc były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a to na podstawie przepisu. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W piśmie z [...] maja 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący, [...] "[...]" z siedzibą w R., wniósł o jej oddalenie. W piśmie z [...] maja 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Są to przepisy ustrojowe określające podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie ich ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony, ponieważ zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Podobnie, nie ma uzasadnienia zarzut skarżącej kasacyjnie, że w sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, z zaskarżonego postanowienia wynika, że nie było podstaw prawnych do jego wydania, natomiast jego uzasadnienie wskazuje, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było przedwczesne i nienależycie uzasadnione. W efekcie, doprowadziło to do rozbieżności rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem, a ponadto organ odwoławczy nie wskazał, że kwestionowane braki w materiale dowodowym nie mogą być usunięte w trybie art. 136 k.p.a. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, co wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, że na podstawie decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2010 r. skarżąca kasacyjnie uzyskała pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w W. przy ul. [...]. Inwestycja obejmowała montaż 6 anten sektorowych o mocy 3 x 2965,24 W; 3 x 1914,52 W oraz radiolinii RL 1, RL 2, RL 3, RL 4, RL 5, RL 6, a decyzją PINB w P. z [...] kwietnia 2012 r. uzyskano pozwolenie na użytkowanie tego obiektu. Na podstawie zgłoszenia emisyjnego do Starosty P. z [...] stycznia 2018 r. ustalono, że inwestor zwiększył moc istniejących anten i zamontował trzy dodatkowe anteny sektorowe – na przedmiotowym obiekcie zamontowanych jest zatem 9 anten sektorowych o mocy 3 x 7413 W, 3 x 4467 W, 3 x 1905 W oraz radiolinie: RL 1 o mocy 4677 W, RL 2 – 1072 W, RL 3 – 8913 W. Pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 ww. ustawy). W odniesieniu do części z nich (art. 29 ust. 2 pkt 14, 15 Prawa budowlanego), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń, i na których mają one być zamontowane. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie instalowania najbardziej zbliżone jest do montażu, ponieważ jedna i druga czynność polega na zamontowaniu, przytwierdzeniu czegoś do innego obiektu, np. budowlanego. Są to zatem roboty budowlane, ale odrębne od przebudowy, remontu, rozbiórki. Jeśli montaż (instalowanie) prowadzi do zmian parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, to nie jest to montaż, lecz przebudowa. Montaż (instalowanie) w swej istocie powoduje wyłącznie połączenie dwóch obiektów. W zależności czy towarzyszy temu zmiana parametrów użytkowych lub technicznych powstałego obiektu, czy zmianie ulegają inne charakterystyczne parametry tego obiektu, to należy kwalifikować montaż jako przebudowę lub rozbudowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 859/21, LEX nr 3192536, por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15, LEX nr 2334167). Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1894/19, LEX nr 3356128). Tymczasem, w niniejszej sprawie, bez wątpienia, doszło do rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej – została zwiększona moc istniejącej stacji oraz zamontowano trzy nowe anteny. Takie działanie doprowadziło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji), a zatem wypełniło przesłanki z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Rozbudowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), którego skarżąca kasacyjnie nie posiada. Wobec tego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, niezasadne były zarzuty naruszenia art. 3 pkt 6 w zw. z "art. 28" Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] listopada 2022 r.