II OSK 1894/19

Dnia 13 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1232/18 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1232/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez WINB decyzji kasatoryjnej z [...] maja 2018 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], wydał w dniu [...] lipca 2018 r. postanowienie znak: [...], którym, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", nakazał skarżącej Spółce wstrzymać roboty budowlane przy rozbudowie stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej wraz z wieżą antenową zlokalizowaną na działce nr ewid. [...] położonej w [...], z powodu prowadzenia jej bez pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 31 marca 2019 r.: - zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z ustaleń organ I instancji wynika, że skarżąca Spółka dokonała w 2013 r. montażu dodatkowych anten na istniejącej stacji bazowej, która uprzednio została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę z 1997 r. i dokonaną rozbudowę w oparciu o zgłoszenia z 2000 r. i 2001 r. Montaż z 2013 r. obejmował system nadawczo-odbiorczy o częstotliwości 900 MHz z antenami kierunkowymi MRRU 3939 v3 Huawei na azymutach 80o, 190o i 300o oraz wysokości 41,2 m.n.p.t., system nadawczo – odbiorczy GMS 1800(DCS) o częstotliwości 1800MHz z antenami kierunkowymi MRRU 3939 v3 Huawei na azymutach 80o, 190o i 300o i wysokości 41,7 m.n.p.t., linie radiowe anteny NP ECLIPSE 600 o częstotliwości pracy 23GHz, azymucie 5o, i wysokości 40,8 m.n.p.t. oraz antenę NP ECLIPSE 300hp o częstotliwości 38GHz, azymucie 55o oraz wysokości 39,4 m.n.p.t. Anteny sektorowe i paraboliczne zamontowano na wieży, natomiast urządzenia nadawczo-odbiorcze w kontenerze i przy antenach w systemie rozproszonym. Organ podniósł, że wykonanie ww. robót stanowiło "rozbudowę" stacji bazowej telefonii komórkowej, a wobec stwierdzenia możliwości jej zalegalizowania, konieczne było wdrożenie procedury naprawczej określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Zdaniem WINB, organ I instancji dokonał właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako "rozbudowy", a stanowisko wyrażone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Również zakres nałożonych na stronę zaskarżonym postanowieniem obowiązków, w tym nakaz wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, odpowiada treści art. 48 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten nie rozróżnia sytuacji, gdy roboty są zakończone oraz sytuacji gdy jeszcze trwają. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 48 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że w opisywanej sprawie doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy inwestor wykonał prace polegające na modyfikacji systemu antenowego; - art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego na skutek braku zastosowania tego przepisu i ustalenie, że prace wykonane przez skarżącą, wbrew wyraźnemu zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, takiej decyzji wymagają; - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zastąpienie dotychczasowych anten sektorowych nowymi antenami stanowiło rozbudowę stacji bazowej; - art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1232/18, oddalając skargę, wskazał na zakres postępowania legalizacyjnego jaki wynika z art. 48 ust. 1-3, art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a oraz art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. A mianowicie, do jego zainicjowania wymagane jest zaistnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, wykonane przez inwestora roboty budowlane muszą stanowić budowę (odbudowę, rozbudowę, nadbudowę) obiektu budowlanego. Po drugie, wykonane roboty budowlane polegające na budowie lub rozbudowie obiektu budowlanego nie zostały przez ustawodawcę zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, względnie z obowiązku dokonania skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd, mając na względzie ustalony stan faktyczny, stwierdził, że nie sposób uznać, że sporna wieża stanowi odrębny od stacji bazowej telefonii komórkowej obiekt budowlany, skoro stanowi wraz z pozostałymi wymienionymi wyżej elementami całość techniczno-użytkową. Ponadto niesporne jest, że w 2013 r. zamontowano dodatkowe anteny sektorowe i paraboliczne na wieży oraz urządzenie nadawczo-odbiorcze w kontenerze i przy antenach w systemie rozproszonym, a organy zakwalifikowały ten montaż jako "rozbudowę". Ponadto w wyniku realizacji tych robót doszło do zmiany parametrów techniczno-użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej w aspekcie podstawowej funkcji tego obiektu, czyli urządzeń zapewniających funkcjonalność sieci telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego – przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, ilość kondygnacji. W ocenie Sądu, dla powyższej oceny nie ma znaczenia, że w otoczeniu źródeł pól elektromagnetycznych spornej budowli nie stwierdzono miejsc występowania poziomów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Uznanie za "rozbudowę" warunkuje sam fakt montażu anten celem zmiany parametrów technicznych obiektu budowlanego, jako całości techniczno-użytkowej. Przedmiotowa inwestycja nie wyczerpuje więc robót budowlanych, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, tj. robót polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Przepis ten stanowi wyjątek od art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i należy go interpretować ściśle, tak aby regulacja ta nie stanowiła narzędzia do ominięcia prawa. Przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego mogą mieć wyłącznie zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają wyłącznie charakter urządzeń odbiorczych, jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16). Skład Sądu I instancji w pełni podzieli ten pogląd orzeczniczy. Okoliczność, że inwestor określa planowane zmiany jako "modernizacja", czy "montaż" nie zmieniają bowiem oceny charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które funkcjonuje jako całość technologiczna. Innymi słowy, czym innym jest montaż pojedynczego urządzenia, w tym urządzenia komunikacyjnego, na istniejącym obiekcie budowlanym, którego podstawową funkcją nie jest zapewnienie funkcjonowania anten oraz systemu nadawczo-odbiorczego telefonii komórkowej zgodnie z przeznaczeniem, a czym innym montaż takich urządzeń na obiekcie budowlanym, który jako całość funkcjonalno-użytkowa stanowi stację bazową telefonii komórkowej. Sąd wskazał, że przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest poglądem ugruntowanym w judykaturze (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2017 r., II OSK 596/17; z 15 grudnia 2017 r., II OSK 613/17; z 11 maja 2017 r., II OSK 2295/15; wyrok WSA w Krakowie z 12 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1562/17; wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 658/17). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę obu postanowień i w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku przez niewyjaśnienie zakresu inwestycji i jej kwalifikacji. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 48 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że doszło do rozbudowy stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej wraz z wieżą antenową zlokalizowaną na działce nr [...] położonej w [...], podczas gdy inwestor wykonywał prace polegające na modyfikacji systemu antenowego; - art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego na skutek braku zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie i ustalenie, że prac wykonane przez skarżącego wbrew wyraźnemu zwolnieniu z obowiązku pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, takiej decyzji wymagają; - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zastąpienie dotychczasowych anten sektorowych nowymi antenami, stanowi rozbudowę stacji bazowej; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie uzasadnienia przedstawionego stanowiska. W związku z zarządzeniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność dokonanej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, na które to roboty budowlane wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą uznanie za "rozbudowę" warunkuje sam fakt montażu anten celem zmiany parametrów technicznych obiektu budowlanego, jako całości techniczno-użytkowej; w tych warunkach przedmiotowa inwestycja nie wyczerpuje robót budowlanych, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, tj. robót polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego postanowienia) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do instalowania tych urządzeń na innym, odrębnym obiekcie budowlanym, ale do montażu dodatkowych anten na przedmiotowym obiekcie budowlanym stanowiącym z antenami całość techniczno-użytkową. Wedle ustawowej definicji "budowli" (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) wynika, że należy przez nią rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolno stojące maszty antenowe, a z takim mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Taki zaś maszt stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (anteny wraz zasilaniem i oprzyrządowaniem), a zatem zainstalowanie na maszcie kolejnych anten należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane polegające na budowie (rozbudowie) stacji bazowej telefonii komórkowej nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor montując kolejne anteny w 2013 r. dokonał rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego "budowa" to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowę obiektu budowlanego. Wedle z kolei art. 3 pkt 7a tej ustawy przez "przebudowę" rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W tej zaś sprawie w skardze kasacyjnej w zasadzie przyznano, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji doszło do zmiany parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej w wyniku modyfikacji systemu antenowego, a więc doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego masztu telefonii komórkowej jako obiektu budowlanego będącego budowlą. A zatem w świetle obowiązujących w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepisów Prawa budowlanego zakres wykonanych robót budowlanych odpowiadał ustawowej definicji budowy, do której zalicza się także rozbudowa. Co prawda, Prawo budowlane nie zawiera definicji rozbudowy. Jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że rozbudowa to zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego innych niż określone w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy"; por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., II OSK 2484/14, A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 3 (w:) Prawo budowlane. Komentarz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.) Lex 2016). Z powyższego wywodu wynika wniosek, co jest też akcentowane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 26 sierpnia 2010 r.; II OSK 1297/09; z 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10). Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16). Błędne jest zatem takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Wskazać należy przy tym, że zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Ewentualna więc zmiana parametrów obiektu, którym w kontrolowanej sprawie jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., II OSK 2295/15). Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że instalacja dodatkowych anten sektorowych, w wyniku których doszło do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem stanowi rozbudowę legalnie istniejącej stacji bazowej, co w konsekwencji uzasadniało wdrożenie trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego, w którym zapadło zaskarżone postanowienie. W świetle powyższego wywodu należało też podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skoro stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę, to do tak określonego przedmiotu postępowania nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Przepisy te mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy, czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Dodatkowym argumentem stanowi okoliczność, że stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W przypadku braku planu miejscowego dla danego terenu, zakres tych ograniczeń praktycznie jest nieznany użytkownikom okolicznych nieruchomości, aż do wystąpienia któregoś z nich z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Budowa (przebudowa lub rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia (w tym ewentualnie na podstawie zgłoszenia), a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) – por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16; z 28 listopada 2019 r., II OSK 105/18. W tych okolicznościach należało uznać, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił dokonaną przez organy nadzoru budowlanego kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych dotyczących przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego; art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego; art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. – nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. Co istotne, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a więc nie mogło dojść do jego naruszenia. Ponadto trafnie uznano, że przedmiotowa inwestycja (zamontowanie dodatkowych anten na maszcie telefonii komórkowej – stacji bazowej) stanowi całość użytkowo-techniczną, i jako taka jest budowlą, a roboty budowlane związane z jej realizacją podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego istniały zatem podstawy do wdrożenia trybu postępowania z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wykonał funkcję kontrolną, nie doszukując się podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji. Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w odniesieniu do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że mamy do czynienia z montażem dodatkowych anten sektorowych, co uprawniało do oceny, że przedmiotem postępowania jest rozbudowa. Taka rozbudowa w świetle Prawa budowlanego (stan prawny na datę wydania zaskarżonego postanowienia) wymagała uprzednio uzyskania pozwolenia na budowę; zaś jego brak wymagał uprzednio wdrożenia postępowania legalizacyjnego, co też nastąpiło w wyniku wydania przez WINB zaskarżonego postanowienia. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.