II GSK 405/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 731/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na rzecz A. Sp. z o.o. w P. 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 731/18, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a."), po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w P. (dalej jako: "skarżąca") "na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2018 r., w punkcie 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 19 października 2017 r. funkcjonariusze Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu zatrzymali w G. do kontroli samochód-cysternę o nr rej. [...], którego użytkownikiem była skarżąca. Czynności kontrolne udokumentowano w protokole kontroli. Wskazano w nim na rozbieżność informacji wpisanych do rejestru SENT ze stanem faktycznym. Zgodnie ze zgłoszeniem transport dokonywano samochodem-cysterną o wskazanym powyżej numerze wraz z przyczepą, zaś faktycznie całość towaru przewożono jedynie w samochodzie-cysternie. W korespondencji z organem, skarżąca wyjaśniła m.in., że zgłoszenie przyczepy o nr rej. [...] wynikło z omyłki, a także, że po ustaleniu przez kontrolujących rozbieżności pomiędzy danymi w systemie SENT a rzeczywistością, natychmiast zaktualizowano dane w systemie przez usunięcie przyczepy. W kolejnym piśmie dotyczącym braku wpisu danych o numerze zezwolenia drogowego strona poinformowała, że już w trakcie kontroli kierowca posiadał stosowny wypis z licencji drogowej, zatem zarówno na moment prowadzenia kontroli, sporządzania protokołu i wszczęcia postępowania zarówno kontrolujący, jak i organ mieli wiedzę, że spółka posiada stosowne zezwolenie, a także, że zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r. poz. 708 ze zm.; dalej jako: "ustawa o SENT") wpisywanie numeru zezwolenia drogowego do zgłoszenia jest fakultatywne. W związku z powyższym skarżąca wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o odstąpienie od wymierzenia kary z uwagi na brak zamiaru uchylania się od opodatkowania czy dążenia do nadużyć, o zawieszenie postępowania z powodu trwających prac nad nowelizacją przepisów ustawy, których zmiana ma doprowadzić do umorzenia postępowań o nałożenie kar pieniężnych, w których nie dojdzie do stwierdzenia uszczuplenia podatkowego. Po rozpatrzeniu wniosku o zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Naczelnik Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu odmówił zawieszenia postępowania. Strona wniosła zażalenie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na powyższe postanowienie, a następnie złożyła kolejny wniosek o zawieszenie postępowania, w którym stwierdziła, że przyczyną jej żądania jest oczekiwanie na rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie zażalenia. Naczelnik Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania i tego samego dnia wydał decyzję o nałożeniu na przewoźnika kary pieniężnej w łącznej wysokości 15 000 zł z tytułu niezgłoszenia do rejestru zgłoszeń danych, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy o SENT i zgłoszenia danych niezgodnych ze stanem faktycznym wymaganych przez art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy O SENT. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzje złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie braku podstaw do zawieszenia (brak naruszenia art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.; dalej jako: "o.p.") i umorzenia postępowania (brak naruszenia art. 208 § 1 o.p.) oraz ewentualnej możliwości nałożenia kary w wysokości 15 000 zł - przy ewentualnym braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary (brak naruszenia art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o SENT). Zdaniem jednak Sądu, organy nie wyjaśniły i nie dały wyrazu w uzasadnieniu decyzji kwestii dotyczącej ewentualnego występowania przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (naruszenie art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy o SENT w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 o.p.). W tym kontekście w ocenie Sądu wykładnia art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy o SENT zastosowana przez organ i ograniczająca ich stosowanie, jest nieuprawniona. Sąd zastrzegł, że powyższe uwagi mają charakter ogólny i nakładanie przewidzianych przez ustawę kar jest uzależnione każdorazowo od indywidualnie ustalonego stanu faktycznego, a także pozostaje w kompetencji organu. Tym niemniej decyzja organu, w jego ocenie, musi uwzględniać wszystkie okoliczności, czego w niniejszej sytuacji zabrakło. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, tj. zwrot wpisu w całej jego uiszczonej wysokości oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz: 1) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie przez WSA w Poznaniu, przy wyrokowaniu, błędnego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, przez uznanie, że organy wykluczyły z zasady możliwość stwierdzenia ważnego interesu strony lub interesu publicznego w odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy w powyższym zakresie strona, co zignorował Sąd, ograniczyła się wyłącznie do kwestionowania istnienia przesłanek do nałożenia kary pieniężnej; 2) art. 135 p.p.s.a., przez zastosowanie środka w postaci uchylenia decyzji, w sytuacji gdy nie nastąpiło uchybienie prawu przez organy; 3) art. 120, art. 121 § 1 i art. 187 § 1 o.p. przez: - nietrafny zarzut niewłaściwego działania organów, które według Sądu miały naruszyć wyżej wymienione przepisy (prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; dot. zasady prawdy obiektywnej i oceny materiału dowodowego), podczas gdy organy dopełniły wszystkich wymogów wynikających z tych przepisów, w szczególności wyjaśniły, dając wyraz w uzasadnieniu decyzji, powody dla których nie odstąpiły od kary; - chybiony zarzut nieuwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, z powodu których organy nie odstąpiły od nałożenia kary, w kontekście - co Sąd sam przyznał - ustawowego unormowania wymierzenia kary, jako reguły - za niezgłoszenie do rejestru zgłoszeń danych i zgłoszenia danych niezgodnych ze stanem faktycznym. II. obrazę prawa materialnego (które podobnie jak uchybienie procedurze wpłynęło na wynik sprawy), poprzez: - niewłaściwą wykładnię art. 22 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy o SENT. Uchybienie Sądu polegało na zbyt liberalnej wykładni tych przepisów, odbiegającej od literalnego ich zapisu i intencji prawodawcy. Nieprawidłowe było uznanie, że to organy dokonały błędnej wykładni ww. przepisów - przez niewłaściwą interpretację pojęcia interesu społecznego i publicznego. W efekcie błędnej wykładni sądowej, nietrafnie wskazano, że w okolicznościach sprawy zasadne było odstąpienie od nałożenia kary w oparciu o przesłanki ujęte w niniejszych przepisach. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, powyższe negatywne przesłanki były na tyle istotne, że zdecydowały o uchyleniu, w konsekwencji nietrafnego zastosowania art. 145 § 1 pkt lit. c i art. 200 p.p.s.a. rozstrzygnięć organów celno-podatkowych. Obarczoną wadami oceną sądową organ jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. Strona przeciwna złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uznał, że decyzja ta, jak i poprzedzającą ją decyzja Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu jest niezgodna z prawem. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, określony w punkcie II petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadny. Odwołując się do podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 22 ust.3 i art. 24 ust. 3 ustawy o SENT. W związku z powyższym w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 22 ust. 3 i art.24 ust.3 ustawy SENT stwierdzając, że z przepisów tych wynika obowiązek rozważenia przez organy, czy mając na uwadze zasadę proporcjonalności, rzeczywiście istnieje interes publiczny w tym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, jeżeli uchybienia te nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości uszczuplenia dochodów budżetowych a w odniesieniu do naruszenia polegającego na nieuzupełnieniu zgłoszenia przewozu o numer zezwolenia zauważyć należy, że stosowne zezwolenie zostało okazane podczas kontroli pojazdu. Sąd pierwszej instancji zaznaczył też, że organy stosujące przepisy ustawy o SENT mają obowiązek wykazania nie tylko uchybień podmiotów, do których przepisy te mają zastosowanie, ale także wykazania z urzędu, że nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Dopiero wykazanie w realiach konkretnej sprawy, że określony podmiot uchybił swoim obowiązkom w taki sposób, że z uwagi na ważkość jego uchybień w interesie publicznym nie leży odstąpienie od nałożenia kary przewidzianej, stanowić może o niezasadności odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 i art.24 ust.3 ustawy o SENT. Naczelny Sąd Administracyjny podziela takie rozumienie art. 22 ust. 3 i art.24 ust.3 ustawy o SENT. Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy o SENT w przypadku, gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Wyjątek od tej zasady został wprowadzony przez art. 22 ust. 3 tej ustawy, wskazując na możliwość odstąpienia od nałożenia kary w uzasadnionych przypadkach ze względu na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. Również w przypadku naruszeń polegających na podaniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym, a zagrożonych nałożeniem kary pieniężnej, o której mowa w art.24 ust.1, przepis art.24 ust.3 ustawy o SENT stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. W orzecznictwie wskazuje się, że odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula interesu publicznego, rodzi zasadnicze problemy z określeniem istoty takiej klauzuli (por. Eliza Komierzyńska, Marian Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej, (w:) Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin - Polonia Vol. LXIII, 2 - 2016, s. 161-178 i powołane tam publikacje). Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być zapełniana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, takimi jak interes publiczny, organ administracji czy sąd stosujący prawo nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Można natomiast przyjąć, że został przez to na niego nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę interesu publicznego. Nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o SENT wymaga rozważenia w szerszym kontekście związanym z zauważanym przez doktrynę i judykaturę zjawiskiem przenikania w coraz większym stopniu prawa karnego do prawa administracyjnego (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Szczególnie niepokojące jest wykorzystywanie przez prawodawcę w przypadku administracyjnych kar pieniężnych określenia sankcji w sposób bezwzględnie oznaczony (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 22 ust. 2 i art.24 ust.1 pkt 2 ustawy o SENT), zwłaszcza gdy może to prowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego użytego w art. 22 ust. 3 i art.24 ust.3 ustawy o SENT, jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Zasada ta musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, (w:) Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 22 ust. 3 i art.24 ust.3 ustawy o SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Podkreślić należy, że nie jest prawidłowe odczytywanie użytego w art. 22 ust. 3 i art.24 ust.3 ustawy o SENT pojęcia "interes publiczny" z uwzględnieniem poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 67a i art. 67b o.p. Zupełnie inne są bowiem cele regulacji podatkowych spełniających funkcje fiskalne, a inne są cele regulacji wprowadzających sankcje administracyjne. Rozważenie przewidzianej w art. 22 ust. 3 i art.24 ust.3 ustawy o SENT przesłanki interesu publicznego jako uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem celów tej ustawy. Z uzasadnienia projektu ustawy o SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Jak wynika zatem z uzasadnienia ustawy o SENT, kary w niej przewidziane nie mają charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Natomiast charakter represyjny przepisów tej ustawy winien odnosić się do podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych. Mając na uwadze powyższe cele ustawy o SENT, skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przy ocenie, czy za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej przemawia interes publiczny, należy uwzględnić, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do narażenia na uszczerbek interesu fiskalnego Państwa. Nie leży bowiem w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, o nieistotnym znaczeniu, jeżeli uchybienia te nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 maja 2020 r. II GSK 220/20, 27 listopada 2020 r. II GSK 790/20, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1353/20, 1 lipca 2021 II GSK 145/21, II GSK 193/21). Z drugiej strony ocena, czy istnieje podstawa do odstąpienia od nałożenia kary nie może być dowolna. Ustawodawca nakładając obowiązki co do wypełniania w odpowiednim czasie przewidzianych ustawą zgłoszeń czyni to dla zabezpieczenia wyżej wskazanych interesów fiskalnych i może nakładać na przewoźników jako profesjonalistów szczególne wymogi, w tym wymogi formalne służące realizacji celów ustawowych. Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 i art.24 ust.3 ustawy o SENT powinno mieć charakter wyjątkowy. Warunkiem zastosowania art. 22 ust. 3 i art.24 ust.3 ustawy o SENT w realiach tej sprawy będzie więc wykazanie z jednej strony, że podlegające karze administracyjnej uchybienie miało tylko charakter formalny, nie powodowało nawet potencjalnego narażenia na uszczerbek interesów fiskalnych Państwa. Z drugiej strony warunkiem zastosowania art. 22 ust. 3 i art.24 ust.3 ustawy o SENT powinno być rozważenie, czy z uwagi na zakres działalności skarżącego podmiotu, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków. Wskazana wyżej wykładnia art. 22 ust. 3 i art.24 ust.3 ustawy o SENT wyznacza zakres ustaleń faktycznych, jakich należy w rozpoznawanej sprawie dokonać, aby prawidłowo ocenić, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego w tych przepisach odstąpienia od nałożenia kary. Jak wskazano to wyżej, właściwe odczytanie treści pojęcia interesu publicznego w konkretnej sprawie winno nastąpić przez pryzmat zasady proporcjonalności w odniesieniu do całokształtu okoliczności tej sprawy, z uwzględnieniem celów ustawy o SENT. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, organy orzekające w niniejszej sprawie, dokonując zawężającej interpretacji pojęcia interesu publicznego, nie dokonały ustalenia i oceny okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia przewidzianej w art. 22 ust. 3 i art.24 ust.3 ustawy o SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W rezultacie organ odwoławczy nie rozważył należycie, czy wymierzenie stronie skarżącej kary pieniężnej leży w interesie publicznym, a stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł z uwagi na interes publiczny należy uznać za co najmniej przedwczesne. Wobec tego, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie, a Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 22 ust. 3 i art.24 ust.3 ustawy o SENT, nie zasługiwały zatem również na uwzględnienie zarzuty podniesione w punkcie I petitum skargi kasacyjnej. W szczególności przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. Również brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia. Zarzut jego naruszenia uznaje się za zasadny, jeżeli pisemne motywy orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z opisanych wyżej sytuacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.