IV SA/Wa 2362/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. J. i R. J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz E. J. i R. J. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy [...] w dniu [...] lutego 2017 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...],[...], gmina [...]. R. J. i E. J. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...],[...], gmina [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2017 r., poz. [...]). Skarżący zaskarżyli uchwałę w części dotyczącej zapisów: § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b i g w zakresie określającym granice poszczególnych stref użytkowania dzieląc nieruchomości gruntowe na różne części o znacznie innych parametrach zabudowy oraz nieprzekraczalne linie zabudowy w sposób znacznie ograniczający możliwości inwestycyjne, § 4 pkt 3 lit b w zakresie w jakim zakazuje się lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, § 4 pkt 6 oraz § 4 pkt 9 lit. a w zakresie w jakim dopuszcza się wyłącznie wykorzystanie rolnicze nieruchomości oraz ustanawia zakaz zabudowy, § 6 pkt 3 lit. b w zakresie w jakim zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, § 7 pkt 3 lit. b w zakresie w jakim nie wskazano wskaźnika DJP możliwych do realizacji inwestycji i w to miejsce wskazując wskaźnik na poziomie 500 DJP, § 7 pkt 6 lit. k i h w zakresie wpisanym pod literą k) wskaźnika 60 % jak dla gruntu oznaczonego kartą terenu [...] oraz pod literą h wskaźnik 40 %. W tym zakresie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 2, 7 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim obowiązki nałożone na inwestora nie wynikają z przepisów powszechnie obowiązującym prawem; 2) art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim zaskarżone warunki planu nie znajdują oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, braku zestawienia kosztów infrastruktury technicznej oraz opisania zagadnień dotyczących zmniejszenia wartości nieruchomości w wyniku wejścia planu w życie, nieprawidłowego sporządzenia protokołu z dyskusji publicznej – bez streszczenia odpowiedzi na pytania, braku ustaleń odnośnie zasad kształtowania krajobrazu oraz braku uzasadnienia planu i proponowanych rozwiązań; 3) art. 17, 18 i 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego w tym samym dniu ([...] lutego 2017 r.), co zmiany studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie sporządzenie projektu planu jak i samego planu w oparciu o studium, które nie obowiązywało w dniu sporządzenia tych aktów. Z uwagi na podjęcie studium i planu miejscowego w tym samym dniu, nie sposób stwierdzić, że organ prawidłowo i zgodnie z procedurą planistyczną przystąpił do sporządzenia i uchwalił plan miejscowy. Skarżący jako właściciele nieruchomości, na których planują specjalistyczną produkcję rolną – farmę drobiu, od wielu lat prowadzą szereg postępowań administracyjnych w celu wydania warunków zabudowy i zagospodarowania nieruchomości. Skarżący ponadto opisali przebieg postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wskazując na wadliwość umorzenia tego postępowania w związku z uchwaleniem planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że działał zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa i w jego granicach. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego zawiera stosowne informacje dotyczące realizacji infrastruktury technicznej oraz konsekwencji finansowych wejścia w życie planu miejscowego. Protokół z dyskusji publicznej był zgodny z wzorem stanowiącym załącznik nr 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1587). Powołane rozporządzenie nie przewiduje w swojej konstrukcji streszczenia odpowiedzi projektanta. Brak ustaleń zasad kształtowania krajobrazu nie jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż w przedmiotowym planie miejscowym ich wprowadzenie było bezzasadne. Uchwała będąca przedmiotem skargi zawierała uzasadnienie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadzone procedury związane ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie powinny i nie mogą wstrzymywać prac związanych ze sporządzeniem planów miejscowych, gdyż brak jest podstawy prawnych do zawieszenia takiej procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący wykazali, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego prowadzą do naruszenia ich interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994), oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez akt planistyczny nie musi wyłącznie dotyczyć przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, mogą przecież dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Kwestię naruszenia interesu prawnego strony należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie istnieje związek pomiędzy gwarantowaną prawnie sytuacją skarżących, będących właścicielami nieruchomości, a zaskarżoną uchwałą, która wprowadza określone ustalenia odnośnie zakazu zabudowy niektórych działek skarżących, czy określonych parametrów, które są sprzeczne z interesem prawnym skarżących. Wykazanie przez skarżących naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W rozpoznawanej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że zaskarżony plan miejscowy został przyjęty z naruszeniem prawa, w szczególności z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli sąd stwierdzi naruszenia, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, w odniesieniu do całej uchwały, to winien stwierdzić nieważność całej uchwały. Jeżeli natomiast naruszenia te dotyczą jedynie części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części. Jedną z podstawowych zasad materialnoprawnych sporządzania planu miejscowego jest zasada, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gwarancją prawną tej materialnoprawnej zasady sporządzania planu miejscowego jest unormowanie procedury jej realizacji. Oznacza to, że studium powinno być uchwalane wcześniej niż plan miejscowy. Przed przystąpieniem do procedury planistycznej rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę o "przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Następnie organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium. Przy czym, nie chodzi jedynie o formalną niesprzeczność obu aktów, ale rzeczywistą. Studium określa bowiem założenia polityki rozwoju przestrzennego gminy, koordynuje ustalenia planów miejscowych, a także informuje o zamierzeniach władz lokalnych odnośnie potencjalnego sposobu zagospodarowania terenów. Zmiana polityki przestrzennej gminy wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i trybu. Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Naruszenie przepisów prawa regulujących procedurę realizacji zasady materialnoprawnej nienaruszalności przez plan miejscowy ustaleń studium, stanowi tego stopnia naruszenie, które należy zaliczyć do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Naruszenie tego ciągu czynności przesądza o kwalifikacji do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwały w przedmiocie studium oraz planu miejscowego na tej samej sesji (por. wyroki NSA z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11, 17 listopada 2016 r., II OSK 303/15; 14 grudnia 2016 r., II OSK 1388/16, 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16). W orzecznictwie dopuszcza się, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy, jednakże niedopuszczalne jest podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego oraz studium na tej samej sesji gminy (17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16). Dokonanie oceny, czy naruszenie trybu sporządzania planu jest istotne czy nie wymaga uwzględnienia charakteru naruszenia oraz jego skutków. Naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, powinna uwzględniać wszelkie okoliczności i to nie tylko z czasu zaistniałego zdarzenia. Należy mieć na uwadze, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia zgodnie z prawem prawidłowego planu miejscowego, przy przestrzeganiu zasad i trybu sporządzania planu na każdym etapie postępowania planistycznego. W tej sprawie bezspornym jest, że zarówno uchwała w sprawie planu miejscowego jak i uchwała w sprawie zmiany studium zostały podjęte na jednej sesji (jak wynika z protokołu zwyczajnej sesji Rady Gminy w [...] odbytej w dniu [...] lutego 2017 r.). Oznacza to, że w tej sprawie wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosiły się do projektu zmiany studium, gdyż ten uchwalony został dopiero na tej samej sesji rady gminy co plan miejscowy. Prace nad projektem planu miejscowego wykonywane były w momencie, gdy obowiązywało studium z 2000 r. Jak wynika z treści studium (pkt 5. Uzasadnienie zawierające przyjęte rozwiązania), opracowując jego zmianę wprowadzono zasadnicze zmiany merytoryczne, mające uwzględnić zmieniające się potrzeby i możliwości rozwojowe gminy, a także aktualnie obowiązujące przepisy. Uchwalenie zmiany studium oraz planu miejscowego na tej samej sesji rady gminy w istocie prowadzi do fikcji uchwalania planu w zgodzie z obowiązującym studium i pozbawia to studium jego charakteru prawnego oraz celowości przyjętego w ustawie o planowaniu i zagospodarowania trybu uchwalenia planu miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Zasadny jest także zarzut braku ustaleń odnośnie zasad kształtowania krajobrazu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania krajobrazu. Brak ustaleń zasad kształtowania krajobrazu jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowym planie miejscowym ich wprowadzenie było bezzasadne. Przez krajobraz, w rozumieniu art. 2 pkt 6e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Takie rozumienie pojęcia krajobraz wskazuje na konieczność określenia zasad kształtowania krajobrazu w praktycznie każdym planie miejscowym, przy czym w zależności od obszaru jaki obejmuje plan miejscowy zasady te nie zawsze muszą być rozbudowane. Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi, że brak jest zestawienia kosztów infrastruktury technicznej oraz opisania zagadnień dotyczących zmniejszenia wartości nieruchomości w wyniku wejścia planu w życie. Do uchwały załączono rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania. Natomiast szczegółowe zestawienie kosztów infrastruktury oraz uwzględnienie kwestii zmiany wartości nieruchomości w wyniku wejścia w życie planu miejscowego znajduje się w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Nietrafny jest także zarzut nieprawidłowego sporządzenia protokołu z dyskusji publicznej. Znajdujący się w aktach sprawy protokół został sporządzony zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 8 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Jakkolwiek protokół ten jest lakoniczny, jeżeli chodzi o kwestie stanowiska projektanta, to jednak nie stanowi to naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ani trybu ich sporządzania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (300 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).