II OSK 1713/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2362/18 w sprawie ze skargi E. J. i R. J. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 22 lutego 2017 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy L. na rzecz E. J. i R. J. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2362/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. J. i R. J. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 22 lutego 2017 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej Rada Gminy L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że w istniejącym w sprawie stanie faktycznym uchwalenie ww. uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. J. i R. J. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 4 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.1842 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu należy wskazać, iż Sąd Wojewódzki – kierując się właściwą wykładnią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) – stwierdził prawidłowo, że zaskarżony plan miejscowy został przyjęty z naruszeniem prawa, w szczególności z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oczywiście rację ma Rada Gminy, podnosząc w skardze kasacyjnej, że nie każde naruszenie przepisów regulujących zasady i tryb sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w tym przedmiocie. Wbrew jednak zarzutowi kasacyjnemu, Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł z treści art. 14 ust. 5 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., że skoro podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu musi być poprzedzone zbadaniem zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium – to niedopuszczalne jest podjęcie uchwały w przedmiocie studium oraz planu miejscowego na tej samej sesji rady gminy. Powyższa ocena wyrażona przez Sąd Wojewódzki znajduje oparcie we wskazanej w uzasadnieniu wyroku linii orzeczniczej (wyroki NSA z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11; 17 listopada 2016 r., II OSK 303/15; 14 grudnia 2016 r., II OSK 1388/16; 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16), w ramach której ukształtowano pogląd, że niedopuszczalne jest podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego oraz studium na tej samej sesji rady gminy. Podkreślić należy, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z przytoczoną regulacją w związku pozostają przepisy art. 14 ust. 5 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przy czym zgodnie z tym ostatnim, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że z wymienionych przepisów wynika zasada nienaruszalności ustaleń studium przez plan miejscowy, a gwarancją tej materialno-prawnej zasady są unormowania procedury wskazujące na sekwencję czynności podejmowanych przez organy gminy w procedurze sporządzania planu miejscowego. Wymóg niesprzeczności obu aktów musi być stwierdzony przed uchwaleniem planu miejscowego, co oznacza, że studium powinno być uchwalone wcześniej (por. wyroki NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 727/19; z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1353/18; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/19, z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2206/17). Interpretacja ta znajduje potwierdzenie również w doktrynie gdzie wskazuje się, że z literalnego brzmienia artykułu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wynika, iż po sprawdzeniu przez radę gminy, że plan miejscowy, a w istocie projekt tego planu, nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, może dojść do podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego. Podkreśla się, że art. 14 ust. 5 wymaga już przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu planu miejscowego sprawdzenia "stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium". Zarówno z treści, jak i celu, jakiemu ma służyć unormowanie art. 14 ust. 5, także po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu musi nastąpić dokonanie oceny przez radę gminy w zakresie ponownego stwierdzenia w kwestii zachowania wymogów dotyczących zachowania zasad polityki przestrzennej gminy. Chodzi bowiem o to, aby istniała pełna zgodność nie tylko przewidywanych rozwiązań (przed sporządzeniem planu), ale także rozwiązań projektowanych z ustaleniami studium (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, art. 20, Opublikowano: LEX/el. 2021). Powyższe uwarunkowania prawne niewątpliwie determinowały stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że podjęcie na jednej sesji Rady Gminy uchwały w sprawie zmiany studium i w sprawie planu miejscowego - stanowiło istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, skutkujące w myśl art. 28 ust 1 u.p.z.p. stwierdzeniem nieważności kontrolowanego aktu prawa miejscowego. Co ważne, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że prace nad projektem planu miejscowego trwały, gdy obowiązywało studium z 2000 r., a w zmienionym studium wprowadzono zasadnicze zmiany merytoryczne. Tym samym uchwalenie obu aktów na tej samej sesji Rady Gminy w istocie prowadzi do fikcji uchwalenia planu w zgodzie z obowiązującym studium i pozbawia studium jego charakteru prawnego oraz celowości przyjętego w ustawie trybu uchwalania planu miejscowego. Wobec argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku, trudno zgodzić się z twierdzeniem Rady Gminy, że Sąd Wojewódzki nie rozważył, czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter istotny. Podkreślić również należy, że jednoczesne podjęcie uchwały w przedmiocie planu miejscowego i studium narusza chronologię ustanawiania wskazanych aktów, jak też zasady ustanowione przez przepisy art. 9 ust 4, art. 14 ust 5 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co w orzecznictwie jest kwalifikowane jako istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego - w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 303/15 i II OSK 1388/16). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 2