II SA/Kr 1522/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. postanowieniem nr [...] z 9 października 2017 r. znak: [...], sprostowanym postanowieniem nr [...] z 23 października 2017 r. znak: [...], nakazał inwestorowi R. G. wstrzymanie robót budowlanych związanych z dobudową pomieszczenia gospodarczego do budynku garażowego na działce nr [...] w obr. [...] o wymiarach 4,18 x 5,00 m, zlokalizowaną w granicy z działką nr [...], w N. przy ul. [...], z powodu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2018 r.: a/ decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla dobudowy do budynku garażowego na działce nr [...] w obręb. [...] pomieszczenia gospodarczego o wym. 3,58 x 5,00 m zlokalizowanej w granicy z działką nr [...] w obręb. [...] w N. przy ul. [...], a w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji jw. b/ dokumentów wynikających z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane (...). c/ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał m.in. art. 48 ust. 2 i ust. 3 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej "P.b.". W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postanowieniem nr [...] z 20 czerwca 2017 r. znak: [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego o wym. 3,58 x 5,00 m położonego na terenie działki nr [...] w obręb. [...] przy ul. [...] w N. - od strony działki nr [...]. Uprawnieni pracownicy PINB [...] czerwca 2017 r. przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. [...] w N. , podczas których ustalili, że na terenie ww. nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny i garaż oraz dwa obiekty budowlane przy garażu. Są to dwa obiekty murowano-żelbetowe, parterowe, z płaskimi dachami, ściany monolityczne wylewane z żelbetu, stropodach żelbetowy. Na dachu rozciągnięta folia ochronna. W obiektach wylewki betonowe, elewacja zaciągnięta klejem z siatką PCV. Przedmiotowy obiekt budowlany położony jest w odległości 0,7 m od strony działki nr [...]. R. G. oświadczył, że budowę dwóch obiektów znajdujących się przy budynku garażowym rozpoczął w okresie listopada/grudnia 2016 r. Na budowę obiektu budowlanego o charakterze gospodarczym inwestor nie posiada pozwolenia na budowę ani nie zgłaszał zamiaru budowy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podczas oględzin [...] sierpnia 2017 r. ustalono, że inwestor wykonał gabiony zlokalizowane bezpośrednio przy ścianie przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu, według wyjaśnień inwestora i dostarczonego 3 października 2017 r. opracowania technicznego wykonawcy pn. "Opinia techniczna stanu technicznego obiektów oraz opis sposobu ich wykonania" sporządzonego przez T. P. (uprawnienia budowlane – konstrukcyjne) wykonane gabiony są uzupełnieniem ściany trójwarstwowej przedmiotowego obiektu, a obiekt o charakterze gospodarczym o wymiarach 3,58 x 5,00 m stanowi dobudowę do istniejącego budynku garażowego (brak własnej ściany od strony garażu). Wobec braku legalnej definicji dobudowy organ zakwalifikował wykonane roboty jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Dalej organ ustalił, że inwestor 29 listopada 2016 r. pozyskał decyzję Prezydenta Miasta N. nr [...] znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Dobudowa pomieszczeń gospodarczych do budynku garażowego na działce nr [...] w obręb. [...] w N. przy ul. [...]". Jednak w treści uzasadnienia ww. decyzji WZ nie ma zgody na lokalizację dobudowy pomieszczenia w granicy z działką nr [...], a do wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 12 sierpnia 2016 r. dołączony jest szkic sytuacyjny, na którym widoczna jest dobudowa do budynku garażowego o wym. 3 x 4 m, w odległości 1,5 m od granicy. Wobec powyższego organ uznał, że inwestor zobowiązany jest o wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w granicy działki. Stwierdził także, że brak uzyskania pozwolenia na budowę uzasadniał zastosowanie trybu określonego w art. 48 P.b. J. Z. – właściciel działki nr [...], a także R. G., wnieśli na powyższe postanowienie niezależne zażalenia. J. Z. w zażaleniu zarzucił, że "Opinia techniczna stanu technicznego obiektów oraz opis sposobu ich wykonania" sporządzona przez T. P. jest niezgodna ze stanem faktycznym, a także że wynika z niej, że budynek gospodarczy ma charakter dobudowy do garażu (brak własnej ściany od strony garażu). Podniósł też, że budynek gospodarczy nie jest zlokalizowany w granicy z działką nr [...]. Załączył fotografie. Wskazał również, że garaż wraz z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym jest pokryty ziemią i trawą w formie zbliżonej do tarasu. Zawnioskował o dokonanie analizy wykonania uzupełnienia ściany trójwarstwowej gabionami pod kątem poprawnego wykonania oraz wpływu i bezpieczeństwa na działkę nr [...]. R. G. w zażaleniu zakwestionował tezy zawarte w uzasadnieniu postanowienia, ponieważ po przeprowadzonej kontroli, a przed otrzymaniem nakazu wstrzymania robót, wykonał ścianę grubości 6 cm z cegły pełnej przy ścianie budynku garażowego. W związku z powyższym, zdaniem inwestora, uwzględniając istnienie ściany z cegieł w zbliżeniu do ściany garażu (pomiędzy ścianą budynku gospodarczego a garażem istnieje tylko dylatacja), należało przyjąć tryb postępowania na podstawie art. 49b P.b. a nie art. 48 P.b. Podniósł, że wykonany budynek ma obecnie 4 ściany i niezależną konstrukcję, a gdyby zaistniała konieczność wyburzenia garażu, budynek gospodarczy mógłby funkcjonować samodzielnie. Do zażalenia inwestor dołączył inwentaryzację sporządzoną przez architekta – projektanta, M. T. , w której uwzględniono 6 cm grubości ścianę budynku gospodarczego z cegły pełnej od strony garażu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z 14 września 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażaleń, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. Na podstawie przesłanego przez organ I instancji materiału dowodowego organ II instancji ustalił, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie jest następujący. Dnia [...] czerwca 2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. [...] w N. , podczas których ustalili, że na terenie ww. nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny i garaż oraz dwa budynki przy garażu. Według oświadczenia R. G. oba obiekty posiadają własną, niezależną konstrukcję — fundamenty, cztery ściany i dach, są oddzielone od budynku garażu dylatacją ze styropianu. Do protokołu z kontroli załączono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny. W trakcie kontroli [...] czerwca 2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na terenie nieruchomości przy ul. [...] w N. , podczas których stwierdzono, że pomiędzy samowolnie zrealizowanym budynkiem gospodarczym na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...], a ogrodzeniem pomiędzy działkami nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] zostały wykonane 3 gabiony (...) Nie jest widoczne żadne połączenie gabionów ze ścianą budynku. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną. W trakcie postępowania II instancji organ odwoławczy postanowieniem nr [...] z 30 maja 2018 r. znak: [...] zlecił organowi I instancji, na podstawie art. 136 K.p.a., uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dodatkowych oględzin na działce nr [...], ze szkicem sytuacyjnym i dokumentacją fotograficzną, pod kątem jednoznacznego stwierdzenia, czy pomieszczenie gospodarcze znajdujące się przy budynku garażowym stanowi dobudowę czy też jest odrębnym, indywidualnym obiektem, który nie jest technicznie powiązany z budynkiem garażowym. Za pismem z 25 lipca 2018 r. znak: [...] organ I instancji przesłał do organu II instancji uzupełniony materiał dowodowy. W trakcie postępowania wyjaśniającego [...] czerwca 2018 r. dokonano oględzin na działce nr [...], podczas których stwierdzono, że nie ma widocznych przerw pomiędzy ścianami garażu i pomieszczeń gospodarczych. W dniu kontroli stwierdzono brak możliwości ustalenia, czy pomieszczenia gospodarcze posiadają niezależną konstrukcję niepowiązaną z konstrukcją garażu, ale nie ma widocznych szczelin pomiędzy budynkiem garażowym i pomieszczeniami gospodarczymi. W dniu 31 sierpnia 2018 r. do organu II instancji wpłynęło pismo R. G. przekazujące m.in. decyzję Prezydenta Miasta N. nr [...] z 8 sierpnia 2018 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków gospodarczych na działce nr [...] w obrębie [...] w N. przy ulicy [...]". W uzupełnieniu ww. pisma, pismem z 7 września 2018 r. R. G. przesłał do organu II instancji przekrój trzech budynków. Organ odwoławczy, po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanego przez niego postanowienia, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne. Krąg stron postępowania wskazany przez organ I instancji uznał za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Następnie wskazał, że organ I instancji zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako rozbudowę budynku garażowego o pomieszczenie gospodarcze. Rozpatrując zgromadzony materiał dowodowy sprawy, a w szczególności przesłany do siedziby organu II instancji za pismem z 7 września 2018 r. rysunek opatrzony podpisem arch. M. T. przedstawiający przekrój budynku garażowego oraz budynków gospodarczych, organ II instancji dał wiarę ww. dowodom, jak i oświadczeniom inwestora, że przedmiotowy budynek gospodarczy, dobudowany do budynku garażowego, posiada odrębne fundamenty oraz jest niezależny konstrukcyjnie i funkcjonalnie. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową samodzielnego budynku gospodarczego o wymiarach 4,18 m x 5,00 m, a nie jak wskazał organ I instancji z rozbudową budynku garażowego. Kolejno organ II instancji przywołał art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust.1 P.b. Wskazał, że jak wynika z przedłożonej dokumentacji, przedmiotowy budynek gospodarczy o wymiarach 4,18 m x 5,00 m ma powierzchnię zabudowy ok. 20,9 m2. Jest obiektem budowlanym wolnostojącym. Ponadto spełnia kryterium występowania na działce o nr [...] obr. [...] w N. (powierzchnia działki: 1 540 m2) dwóch budynków wolnostojących należących do kategorii wiat, budynków gospodarczych, garaży na każde 500 m2 powierzchni działki. Zatem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 P.b. na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy łącznej licznie dwóch obiektów na 500 m2 powierzchni działki, przed rozpoczęciem budowy konieczne było dokonanie przez inwestora zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z faktem, że organ I instancji niewłaściwie zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany jako obiekt, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nieprawidłowo prowadził w przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej, w oparciu o tryb określony w art. 48 P.b. Na zrealizowany przez inwestora obiekt wymagane było zgłoszenie budowy, zatem organ I instancji winien był prowadzić przedmiotowe postępowanie w oparciu o tryb z art. 49b P.b. Zgodnie z ww. przepisem obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. Organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności bada, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu mając na uwadze treść art. 49b ust. 2 P.b. tj. czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych z tym, że obie ww. przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki. Organ zauważył również, że przepisy art. 48 i art. 49b P.b. przewidują odrębne tryby legalizacji samowoli budowlanej, a wybór określonego trybu uzależniony jest od charakteru wykonanych robót. O ile samowolne wykonanie robót budowlanych, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a podlega pod tryb przewidziany w art. 48 P.b., o tyle samowolne wykonanie robót wymagających tylko zgłoszenia podlega legalizacji w trybie określonym w art. 49b P.b., który diametralnie odmiennie reguluje zasady prowadzenia postępowania, zakres wymaganych dokumentów, a także wysokość obciążających inwestora opłat legalizacyjnych. Mając powyższe na uwadze organ II instancji zauważył, że wadliwości zaskarżonego postanowienia nie można naprawić w postępowaniu odwoławczym, albowiem organ uchylając zaskarżone postanowienie nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji. W przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i postanowienie tak wydane naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 K.p.a. Zatem, zdaniem organu II instancji, przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy, organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 49b P.b. oraz należycie zebrać materiał dowodowy, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie. W sprawie uwag zawartych w zażaleniu [...]WINB wskazał, że w uzasadnieniu niniejszego postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ II instancji przy rozstrzyganiu sprawy. J. Z. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 80 w związku z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z powodu wskazanego naruszenia. Uzasadniając skargę podniósł, że w trakcie wizji przeprowadzonej [...] czerwca 2018 r. przedstawiciele PINB dokonali pomiarów ścian ustalając, że łączna szerokość przegrody wynosi 30 cm, ponadto stwierdzili, że nie można jednoznacznie stwierdzić czy dobudowane budynki posiadają niezależną konstrukcję niepołączoną z konstrukcja garażu - nie ma widocznych szczelin, a posiadają wspólny dach. Dodatkowo stwierdzili, że stan obiektu na dzień przeprowadzania oględzin nie daje możliwości stwierdzenia czy są to samodzielne obiekty. Skarżący wskazał, że 7 września 2018 r. inwestor przedłożył organowi II instancji rzuty obiektów, z których wynika że dobudowany obiekt jest obiektem wolnostojącym, o konstrukcji złożonej z trzech ścian żelbetonowych oraz jednej ceramicznej o szer. 5 cm z dachem odwróconym dodatkowo obciążonym warstwą ziemi. Dalej skarżący zarzucił, że organ II instancji uznał, iż oględziny przeprowadzone przez PINB [...] czerwca 2018 r. nie dają postawy do ustalenia czy odbudowany obiekt jest obiektem wolnostojącym i oparł swoje rozstrzygnięcie na rzucie przedstawionym przez inwestora uznając obiekt za wolnostojący i tym samym wymagający przed przystąpieniem do dokonania zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że w aktach sprawy dostępny był projekt budowlany budynku mieszkalnego wraz z garażem, w którym ściana zewnętrzna garażu składa się ze ściany żelbetowej 30 cm + 12 cm płyty ROOFMATE. Skarżący zwrócił uwagę, że ściany budynków gospodarczych od strony garażu są określone jako oblicówki, których nie można zaliczyć jako elementów konstrukcyjnych, czyli ścian zewnętrznych. Zgodnie z notatką urzędową z 24 lipca 2018 r. - sporządzoną przez głównego specjalistę PINB J. D. - ściana garażu ma grubość 30 cm i jest wykonana w technologii żelbetonu. Jest to ściana konstrukcyjna, na której opiera się odwrócony dach dodatkowo obciążony warstwą ziemi. Skarżący poddał w wątpliwość, czy możliwe jest by dach dobudowanego budynku - również obciążony dodatkową warstwą ziemi - opierał się tylko na ścianie ceramicznej grubości około 5 cm. Zarzucił, że inwestor dostarczył rysunki datowane na sierpień 2018 r. oznaczone jako inwentaryzacja powykonawcza, a w tym okresie budynki były już wykonane i obsypane ziemią. Do rysunków nie zostały dołączone obliczenia konstrukcyjne ścian nośnych oraz stropu. Powyższe fakty nie wzbudziły zastrzeżeń [...]WINB, który w swoim postanowieniu nie odniósł się do tych wątpliwości. Ponadto zarzucił, że w zaskarżonym postanowieniu [...]WINB nie uwzględnił lokalizacji spornych budynków oraz ich ewentualnego obszaru oddziaływania na sąsiednią działkę, a jednoznacznie stwierdza, że organ I instancji błędnie zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany jako obiekt, który wymaga pozwolenia na budowę i sugeruje, że obiekt podlega procedurze zgłoszenia do organu administracji architektoniczno budowlanej. Takie stwierdzenie może się pojawić dopiero po przeprowadzeniu analizy - przez projektanta - czy projektowana inwestycja swoim usytuowaniem i parametrami ma wpływ na działki sąsiednie i istniejącą w sąsiedztwie zabudowę. Organ powinien jednakowo traktować obie strony i nie może przedkładać interesów jednej z nich, czyli np. sąsiada, nad interesy inwestora. W prowadzonym postępowaniu dopatrzyć się można działania stronniczego, zarówno [...]WINB jak i PINB, na korzyść inwestora, z czego wynika brak analizy oddziaływania na sąsiednią działkę oraz brak ustosunkowania się do argumentów przedstawianych przez skarżącego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z ww. kategorii, dlatego też niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddano w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z 14 września 2018 r. wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Prawidłowe jest stanowisko organu, że zaskarżonemu postanowieniu nie można przypisać naruszenia prawa skutkującego uwzględnieniem skargi. Bezsporne było w niniejszej sprawie, że inwestor wzniósł na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w N. , na podstawie decyzji Prezydenta Miasta N. nr [...] z 26 czerwca 2012 r. o pozwoleniu na budowę, budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z garażem wolnostojącym. Niesporne było również, że w okresie listopada/grudnia 2016 r. inwestor rozpoczął budowę dwóch obiektów budowlanych (budynków gospodarczych) znajdujących się bezpośrednio przy budynku garażowym. Nie było też sporne, że inwestor nie dochował należytego trybu poprzedzającego tę inwestycję przed organem architektoniczno-budowlanym (uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia). Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie był jedynie budynek znajdujący się pomiędzy garażem a działką nr [...] należącą do skarżącego. Zasadniczą kwestią sporną okazał się charakter ww. budynku gospodarczego (jego samodzielność, odrębność od garażu), co z kolei skutkować musiało odmienną kwalifikacją robót budowlanych i przede wszystkim zastosowaniem właściwego trybu postępowania legalizacyjnego, związaną z 35 m2 limitem powierzchni budynków gospodarczych i garaży przewidzianym w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonego postanowienia musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując analizy treści omawianego przepisy NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. został przez organ odwoławczy zastosowany prawidłowo. Warto tu przypomnieć, że stosownie do art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis obliguje organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 124 § 2 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów postanowienia obowiązek organu zawarcia w nim podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie prawne w myśl art. 107 § 3 w zw. z art. 126 § 3 K.p.a. powinno w szczególności obejmować wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętego rozstrzygnięcia - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń stron dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie powyższego winno znaleźć się w uzasadnieniu postanowienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że trafnie organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i art. 77 K.p.a. W szczególności organ I instancji nie wykazał przyjętego przez siebie rodzaju robót budowlanych i nie ustalił w sposób niewątpliwy istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. W aktach sprawy zalegają fotografie, które nie są we właściwy sposób opisane i zinterpretowane (np.: załączone do protokołu oględzin z [...] czerwca 2018 r.). Co więcej, z jednej strony organ I instancji sprostował 12 wers sentencji swojego postanowienia z 9 października 2017 r. (wymiary obiektu - 4,18 x 5,00 m), a z drugiej, w 19 wersie dotyczącym zawezwania do przedłożenia dokumentów, a także na drugiej i trzeciej stronie uzasadnienia, pozostawiono wymiary 3,58 x 5,00m. Wbrew ustaleniom organu I instancji, z części tekstowej opracowania technicznego z września 2017 r. pn. "Opinia techniczna stanu technicznego obiektów oraz opis sposobu ich wykonania" sporządzonego przez T. P. wprost wynika, że obiekt o charakterze gospodarczym o wymiarach 3,58 x 5,00 m jest budynkiem wolnostojącym o niezależnej konstrukcji, nie jest technicznie ani funkcjonalnie połączony z budynkiem garażowym. Stropodach jako płyty żelbetowe monolityczne zastosowano z zachowaniem dylatacji w płycie stropodachu pomiędzy budynkiem garażu a budynkami gospodarczymi. Od strony garażu w obu płytach nad budynkami gospodarczymi zastosowano dodatkowe zbrojenie belek krytych w stropie, tak by budynki mogły być wolnostojące bez konieczności dublowania ścian. Co prawda stwierdzenie o braku konieczności dublowania ścian w połączeniu z załączonymi do ww. opracowania rzutem i przekrojem nie wskazuje na zastosowanie później zrealizowanych ścian z cegieł od strony garażu, jednak to nie wystarcza do zakwestionowania samodzielności i odrębności budynków gospodarczych. Wbrew zarzutom skargi przedmiotowy budynek gospodarczy nie posiada z garażem wspólnego dachu, a jedynie przykrywające obiekty zdylatowane, sąsiadujące części dachu, pokryte są wspólnie warstwą ziemi. Również nazwa zamierzenia budowlanego zawarta w decyzji WZ nr [...] z 2016 r., sugerująca dobudowę pomieszczeń gospodarczych do budynku garażowego, nie może skutkować automatycznym przyjęciem braku samodzielności i odrębności budynków gospodarczych, w szczególności wobec uzyskania przez inwestora decyzji WZ nr [...] z 8 sierpnia 2018 r., gdzie jako nazwa zamierzenia inwestycyjnego widnieje już "budowa dwóch budynków gospodarczych (...)". W sprawie niniejszej organ II instancji, stwierdziwszy braki w ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, zasadnie zastosował art. 136 K.p.a. celem uzupełnienia materiału dowodowego. W konsekwencji przeprowadzono oględziny z [...] czerwca 2018 r., które choć nie doprowadziły do kategorycznego rozstrzygnięcia wątpliwych kwestii, potwierdziły istnienie ściany z cegieł widocznej na szkicu inspektora, bez pomiaru grubości. Ostatecznie organ II instancji słusznie stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany mieści się w definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 P.b., jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że chociaż zewnętrzna ściana budynku zazwyczaj ma charakter konstrukcyjny jako ściana nośna, to jednak dopuszczalne jest odmienne rozwiązanie projektowe, w którym dach nie opiera się na zewnętrznej ścianie z cegieł. Jak prawidłowo wskazał organ II instancji, stosownie do art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. jak i obowiązującym w dacie budowy przedmiotowego obiektu (2016 r.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Należy tu wyjaśnić, że określenie "wolno stojący" rozumieć należy jako samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu bowiem o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami (por. wyrok WSA w Lublinie z 20.11.2012 r., II SA/Lu 696/12, LEX nr 1241045). Termin "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych budynku i jego otoczenia weryfikowalnych za pomocą zmysłów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 637/10, LEX nr 754501). Zatem bezpośrednie sąsiedztwo innego obiektu, przy zachowaniu dylatacji i samodzielności konstrukcyjnej nie wyklucza przyjęcia, że obiekt jest "wolno stojący". Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28, a zatem również wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Jak słusznie wskazał organ II instancji zgodnie z art. 48 – 49b P.b. obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. Organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności bada, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu mając na uwadze treść art. 49b ust. 2 P.b., tj. czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych z tym, że obie ww. przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1856/17 - powołane uzasadnienia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ II instancji trafnie zauważył również, że przepisy art. 48 i art. 49b P.b. przewidują odrębne tryby legalizacji samowoli budowlanej, a wybór określonego trybu uzależniony jest od charakteru wykonanych robót. O ile samowolne wykonanie robót budowlanych, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a podlega pod tryb przewidziany w art. 48 P.b., o tyle samowolne wykonanie robót wymagających tylko zgłoszenia podlega legalizacji w trybie określonym w art. 49b P.b., który w istotny sposób odmiennie reguluje zasady prowadzenia postępowania, zakres wymaganych dokumentów, a także wysokość obciążających inwestora opłat legalizacyjnych. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że trafnie organ II instancji stwierdził, że wadliwości postanowienia I instancji nie można było naprawić w postępowaniu odwoławczym, albowiem organ uchylając zaskarżone postanowienie nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji. W przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i postanowienie tak wydane naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/11). Z tych względów zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Postanowienie bowiem, wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jest postanowieniem kasatoryjnym powodującym przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zatem nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w K.p.a. i przepisami P.b. Z kolei odnośnie zarzutów skargi, że do rysunków nie zostały dołączone obliczenia konstrukcyjne ścian nośnych oraz stropu, a w zaskarżonym postanowieniu [...]WINB nie uwzględnił lokalizacji spornych budynków oraz ich ewentualnego obszaru oddziaływania na sąsiednią działkę i istniejącą w sąsiedztwie zabudowę, należy wskazać, że art. 49b w ust. 2 P.b. przewiduje analogicznie do art. 48 ust. 2 P.b. konieczność sprawdzenia przez organ zgodności budowy zarówno z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zatem ochrona interesu prawnego sąsiadów inwestora jest w tym przypadku gwarantowana w równym stopniu, niezależnie od trybu legalizacji. Końcowo należy zatem wskazać, że wyłącznym powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Dlatego też organ II instancji zasadnie odstąpił od przedwczesnego odnoszenia się do pozostałych zarzutów zażalenia. Zwrócić należy również uwagę, że K.p.a. nie zawiera przepisu stanowiącego odpowiednik art. 153 P.p.s.a., z którego wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tak więc organ pierwszej instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, nie jest związany oceną prawną organu odwoławczego. W niniejszej sprawie winien natomiast uwzględnić, że prawidłowa ocena stanu faktycznego determinuje określony tryb postępowania legalizacyjnego. Zatem w niniejszej sprawie postępowanie organu I instancji winno sprowadzać się do procedowania w oparciu o art. 49b P.b. Podsumowując należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze okazały się bezzasadne, a dokonana przez Sąd, nie będący związanym granicami skargi, kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszeń prawa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie prawidłowo zastosowanej normy art. 138 § 2 K.p.a. Wyszczególnione w nim wady przeprowadzonego postępowania niewątpliwie wskazują, że przy wydawaniu postanowienia przez organ I instancji doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co najistotniejsze jednak, organ I instancji błędnie ustalił przedmiot postępowania – rodzaj robót budowlanych, a w konsekwencji działał w niewłaściwym trybie legalizacyjnym. W konsekwencji, wobec zasadnego stwierdzenia przez organ odwoławczy popełnionego przez organ I instancji uchybienia normom z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zarzuty naruszenia przez organ II instancji art. 75 i art. 80 K.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ odwoławczy winien był, z powyższych przyczyn, uchylić postanowienie organu I instancji, ponieważ każde inne rozstrzygnięcie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Wobec powyższego skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a..