II OSK 2369/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 457/11 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. Akt II SA/Bd 457/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi K.J. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w punkcie 1. oddalił skargę, w punkcie 2. zwrócił od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżącej K.J. kwotę 300 (trzysta) zł z tytułu nadpłaconego wpisu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta Inowrocławski decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] na podstawie art. 162 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), oraz art. 36a ust. 2 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił w części ostateczną własną decyzję z [...] września 2006 r. znak: [...] dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "budowa budynku mieszkalno-pensjonatowego na działce nr A i B przy ul. W. w Inowrocławiu" wydanej na rzecz inwestora: Restauracja [...] w zakresie charakterystycznych paramentów budynku - dodatkowej kondygnacji (piwnica) i w związku z tym wysokości i kubatury budynku (art. 36a ust. 5 pkt 2), zamierzonego sposobu użytkowania - zmiana przeznaczenia piętra z pensjonatowego na mieszkalny (art. 36a ust. 5 pkt 6), rozwiązań konstrukcyjnych - dodatkowy strop nad piwnicą, schody zewnętrzne na parter usługowy, otwory okienne w piwnicy (art. 36a ust. 6). Od powyższej decyzji odwołanie złożyli małżonkowie M. i J.N. wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających wpływ na treść wydanej decyzji, polegającym na przypisaniu pierwszeństwa uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2006 r. w trybie art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane przed postępowaniem prowadzonym w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Błędne powołanie się w podstawie prawnej decyzji na art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w ich ocenie nie daje podstawy do uchylenia w części decyzji o pozwoleniu na budowę, a także zaniechania przeprowadzenia postępowania zmierzającego do zbadania, czy wydana decyzja będzie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzje i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że toczy się, jak twierdzą odwołujący, postępowanie wznowieniowe w sprawie decyzji Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę. Wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę ma pierwszeństwo w stosunku do postępowania dotyczącego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na mocy art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W przypadku wszczęcia takiego postępowania organ ma obowiązek wyjaśnienia w pierwszej kolejności tego, czy pozwolenie na budowę nie jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 145 k.p.a., nie zaś oceną, czy decyzja ta powinna być uchylona w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Stąd też należałoby zakończyć postępowanie wznowieniowe, a dopiero potem kontynuować lub umorzyć przedmiotowe postępowanie. Takie stanowisko zajął m. in. NSA w wyroku z dnia 31.07.2002 r. (sygn. akt II SA/Gd 441/00) czy z dnia 28.01.2003 r. (sygn. akt IV SA 1597/07). Organ I instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo przywołał art. 36a ust.2 ustawy Prawo budowlane dający podstawę prawną do uchylenia decyzji, a jednoczesne powołanie się na art. 36a ust. 3 nie ma znaczenia w sprawie. Wojewoda wskazał, że nie podziela zarzutu skarżących odnośnie ponownego badania, czy wydana decyzja będzie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem przy uchyleniu częściowym pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie zachodzi taka potrzeba, tym bardziej iż postępowanie naprawcze od istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego prowadzone jest zgodnie z posiadanymi kompetencjami przez organ nadzoru budowlanego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła K.J. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Sąd I instancji wskazał, że bezspornym jest to, że toczy się postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2006 r. znak: [...]. Okoliczność ta wynika m.in. z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie II SA/Bd 1070/09. Sąd I instancji podkreślił, że wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę ma pierwszeństwo w stosunku do postępowania dotyczącego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na mocy art. 36a ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości to, że postępowanie powinno zostać zawieszone, a spornym jest jedynie to, czy mógł tego dokonać organ II instancji, czy też zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie mu rozważenia tej kwestii. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2006 r. (II OSK 664/05, LEX nr 198350), w którego wynika, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). Sąd I instancji podkreślił, że organ I instancji wydawał swoją decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i w żaden sposób nie rozważał możliwości zawieszenia postępowania ani zastosowania przepisów jego dotyczących (art. 97 k.p.a.). Zatem wydanie decyzji o zawieszeniu postępowania przez organ II instancji doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ organ II instancji orzekłby o tym, co w ogóle nie było przedmiotem rozważań organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K.J. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w części oddalającej skargę zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi zamiast uchylenia decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt 1 i uchylenie decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011r. a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w sytuacji gdy prowadzone jest równolegle postępowanie wznowieniowe, organ II instancji powinien zawiesić postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Starosty Inowrocławskiego z dnia [...] lutego 2011r. a nie uchylać decyzję organu I instancji. Taki pogląd jest uzasadniony tym, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. sformułowanie "postępowanie wyjaśniające" dotyczy spraw związanych wyłącznie z rozstrzygnięciem z zakresu wynikającego z zaskarżonej decyzji, natomiast postępowanie wyjaśniające nie dotyczy relacji z innymi postępowaniami prowadzonymi równolegle. Z tego względu decyzja organu II instancji powinna być uchylona. Skarżąca nie podzieliła stanowiska Sądu I instancji, iż wydanie decyzji o zawieszeniu przez organ II instancji postępowania naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem postanowienie o zawieszeniu postępowania jest czynnością proceduralną, która nie rozstrzyga sprawy, a jest wydawane w przypadkach przewidzianych w art. 97 i 98 k.p.a. Podniesiono, iż w przypadku zawieszenia postępowania strona nie jest pozbawiona możliwości obrony swoich interesów poprzez zaskarżenie wydanego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że Wojewoda Kujawsko - Pomorski miał podstawy do zastosowania tego przepisu. Okolicznością bezsporną jest to, iż w niniejszej sprawie toczy się postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...]. Podkreślić, należy, iż instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli została wydana w postępowaniu dotkniętym ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w powyższym artykule należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek – postępowanie administracyjne jest w toku; rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. A zatem na gruncie niniejszej sprawy zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. łączy się z okolicznością wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym w sprawie, która pozostaje w związku ze sprawą podlegającą rozpoznaniu. Nadmienić trzeba, iż ze względu na to, że postępowanie wznowieniowe nie zostało jeszcze zakończone to Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż postępowanie w niniejszej sprawie powinno być zawieszone. W odniesieniu do zarzutu art. 138 § 2 k.p.a. wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli zasadności argumentów podniesionych odwołaniu, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Istota administracyjnego toku instancji polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy Zdaniem skarżących kasacyjnie organ odwoławczy nie powinien uchylać decyzji organu I instancji lecz zawiesić przedmiotowe postępowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie to jest całkowicie nieuprawnione w sytuacji braku rozważenia przez organ I instancji możliwości zastosowania art. 97 k.p.a. wobec czego należy podzielić w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. Bowiem organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1626/08, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10). Z tych względów orzeczenie Sadu I instancji oddalające skargę jest jak najbardziej prawidłowe. Bowiem decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest decyzją kasatoryjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zatem nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, na gruncie niniejszej sprawy okolicznością tą będzie kwestia zawieszenia postępowania, z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.