I OSK 4427/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 428/18 odrzucające skargę I.S. na czynność Komisji Konkursowej powołanej przez Zarząd Województwa [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w konkursie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 428/18 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę I. S. na czynność Komisji Konkursowej powołanej przez Zarząd Województwa [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w drugim etapie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora naczelnego Teatru Muzycznego w L. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona czynność nie zalicza się do form działania administracji publicznej objętych właściwością sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji ani z przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2017, poz. 862 ze zm.), ani z przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. Nr 154, poz. 1629 ze zm.) nie można wyprowadzić dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na dyrektora instytucji kultury, które nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, warunkującego ich objęcie kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego do oceny dopuszczalności objęcia kognicją sądu administracyjnego etapów procedury konkursowej przewidzianej w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej odpowiednie zastosowanie znajduje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, w której to, odnosząc się do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, stwierdzono, że poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, nie mieszczą się w kategoriach czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na charakter zaskarżonej czynności, w szczególności na brak odniesienia do jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku skarżącej o charakterze materialnoprawnym, wynikającego z przepisu prawa. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła I. S., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że czynność komisji konkursowej polegająca na uznaniu, że skarżąca nie spełnia wymogów formalnych do wzięcia udziału w konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora naczelnego Teatru Muzycznego w L. nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co doprowadziło do odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że czynności podejmowane w toku konkursu przez organ administracji publicznej i powołaną przez ten organ komisję konkursową mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatami są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do wzięcia w nim udziału. Podniesiono, że sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez komisję konkursową i organ administracji publicznej sprawujący nadzór, zatem rozstrzygnięcia dotyczące m.in. dopuszczenia określonej osoby do konkursu są aktami stosowania prawa przez organ administracji. Autor skargi kasacyjnej na poparcie swoich twierdzeń przywołał: postanowienie WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1337/13, postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 857/12 oraz wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 141/09. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie. W ocenie organu zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy czynność Komisji Konkursowej powołanej przez Zarząd Województwa [...] z dnia [...] lipca 2018 r., na mocy której skarżąca I. S. nie została zakwalifikowana do drugiego etapu postępowania konkursowego mającego na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora naczelnego Teatru Muzycznego w L., podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela obszernie uzasadnione stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym kwestionowana czynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Sąd Wojewódzki słusznie rozstrzygnął tę kwestię, odnosząc się zarówno do przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Podkreślić wypada, że podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem niemającym znaczenia w rozpoznawanej sprawie). Ratio legis rozwiązania rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania. Zgodnie z art. 15 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Stosownie do art. 16 ust. 2 tej ustawy w samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 3. Jedną z takich instytucji jest - stosownie do wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. 2015 r., poz. 1298 ze zm.) - Teatr Muzyczny w L. Procedurę konkursową reguluje powołane wyżej rozporządzenie w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. W myśl § 1 tego rozporządzenia konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury ogłasza właściwy organizator. Postanowienie o ogłoszeniu konkursu określa w szczególności formalne kryteria wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora oraz termin rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia postępowania konkursowego (§ 2 pkt 1 i 2). Do zadań komisji należy: określenie kryteriów oceny przydatności kandydata; przeprowadzenie postępowania konkursowego; sporządzanie protokołów z posiedzeń komisji; przekazywanie wyników konkursu wraz z jego dokumentacją organizatorowi (§ 5 ust. 1 pkt 1-4). W ramach postępowania konkursowego komisja: ustala spełnienie warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie oraz przeprowadza rozmowę z kandydatem (§ 6 pkt 1 i 2). Nie ulega wątpliwości, że poszczególne akty i czynności podejmowane w toku tego postępowania nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń. Ponadto trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że wynik przedmiotowego konkursu nie jest wiążący dla organizatora, nie jest on bowiem obowiązany do powołania osoby wyłonionej w tym konkursie. Z treści cytowanych wyżej przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika w sposób jednoznaczny, że w drodze konkursu wyłoniony zostaje kandydat na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Rozstrzygnięcie co do osoby dyrektora następuje w drodze powołania dokonanego przez organizatora. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela również zapatrywanie Sądu Wojewódzkiego, że do oceny dopuszczalności wniesienia skargi na przedmiotową czynność odpowiednie zastosowanie znajduje uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 5/14, zgodnie z którą uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności, czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego. Zwrócono uwagę na ich pomocniczy i wewnętrzny charakter. Podkreślono ponadto, że chybiony jest argument zwolenników zakwalifikowania uchwały komisji jako aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczący braku akceptacji dla zamykania kandydatowi drogi sądowej. Brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia go do postępowania konkursowego w żaden sposób nie zamyka mu możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym. Prawo do obrony zostaje zatem jedynie przesunięte w czasie. W okolicznościach niniejszej sprawy - analogicznie - skarżąca ma możliwość kwestionowania przed sądem administracyjnym wyniku konkursu (por. postanowienie NSA z 25 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1496/17). Z powyższego nie sposób wyprowadzić tezy, zgodnie z którą podjęta w toku postępowania konkursowego czynność polegająca na odmowie dopuszczenia skarżącej do kolejnego etapu konkursu stanowi inny akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kwestionowana czynność nie spełnia podstawowego warunku kwalifikacji do aktów objętych właściwością sądów administracyjnych na podstawie tego przepisu, tj. nie odnosi się do jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku I. S. o charakterze materialnoprawnym, wynikającego z przepisu prawa. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie podjął się próby wskazania konkretnego przepisu materialnego prawa administracyjnego, z którego wynikałoby takie uprawnienie (lub obowiązek). Słusznie też zaznaczono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wszystkie orzeczenia, na które powołał się autor skargi kasacyjnej, reprezentują jedną z dwóch linii orzeczniczych istniejących przed wydaniem wskazanej wyżej uchwały, która nie została podzielona przez skład powiększony NSA. Nie mogą zatem zostać odniesione do niniejszej sprawy. W konsekwencji powyższego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę I. S., nie dopuszczając się przy tym mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na marginesie zaznaczyć trzeba, że podstawę prawną tego orzeczenia winien stanowić art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., a nie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 tej ustawy. Błąd ten nie miał jednak wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.