II SA/Bk 45/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na bezczynność Burmistrza S. w sprawie udzielenia pomocy osobie bezdomnej p o s t a n a w i a odrzucić skargę , Uchwałą z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Rada Miejska w S. rozpatrzyła skargę S. K. na bezczynność Burmistrza S. w ten sposób, że uznała skargę za bezzasadną. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 239 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Z uzasadnienia uchwały wynika, że w dniu [...] września 2008 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynął wniosek S. K. o udzielenie pomocy osobie bezdomnej, który to wniosek w dniu [...] września 2008 r. przekazano do MOPS-u celem rozpatrzenia. Ustalono, że w latach 1999 – 2008 S. K. składał kilkakrotnie wnioski o udzielenie pomocy społecznej, które z uwagi na miejsce zamieszkiwania wnioskodawcy w B. a nie w S., przekazywano do MOPR w B. W październiku 2008 r. ww. złożył do MOPS w S. kolejne dwa wnioski (prośbę o osobisty kontakt z pracownikiem socjalnym Ośrodka oraz wniosek o zameldowanie w schronisku dla bezdomnych w S.). Z uwagi na niewskazanie przez wnioskodawcę adresu do korespondencji oraz miejsca pobytu, nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego i nie podjęto decyzji kończącej postępowanie. Wskazano, że jeśli wnioskodawca umożliwi pozyskanie niezbędnych danych, postępowanie będzie kontynuowane. Zwrócono uwagę na treść art. 101 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśniono, że istnieje możliwość ubiegania się o pomoc w miejscu pobytu i następnie zwrot poniesionych na ten cel wydatków od gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W dniu [...] grudnia 2018 r. S. K. zwrócił się do Urzędu Miasta w S. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Sformułował ocenę, zgodnie z którą publikacje internetowe o nazwie uchwała nr [...] oraz uchwała nr [...] są bezprawne. Następnie S. K. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę z dnia [...] października 2008 r. nr [...], "na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, 6, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 18 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym i art. 229 pkt 2 K.p.a. W jego ocenie, Gmina S. nie wykonuje zadań zleconych przez administrację rządową wynikających z ustawy o ewidencji ludności i ustawy o pomocy społecznej. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wyjaśnił, że od 20 lat nie zamieszkuje na terenie gminy S., nie posiada stałego wpisu do rejestru wyborców w tej gminie, zatem brak jest podstawy prawnej, by jej władze zajmowały się jego sprawami. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie została przekazana Wojewodzie, zaś on jest jedyną osobą, której wniosek o udzielenie pomocy społecznej został załatwiony uchwałą. Zarzucił władzom gminnym, że opublikowano uchwałę wraz z jego danymi osobowymi i opisem sytuacji życiowej, co jest bezprawne, zaś zgodnie z art. 229 pkt 2 K.p.a. sprawę bezczynności powinien rozpatrzeć Wojewoda, którego decyzję można zaskarżyć do sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku rozpatrzenia skargi na podstawie art. 227 K.p.a. i nie dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej. Organ przyznał się do pomyłki polegającej na niezanonimizowaniu danych osobowych skarżącego w trakcie publikacji uchwały w internecie, które to uchybienie, jak wskazał, wyeliminowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2008 r., którą to uchwałą rozpatrzono skargę S. K. na bezczynność Burmistrza S. dotyczącą nieudzielenia pomocy osobie bezdomnej. Kluczowa dla oceny dopuszczalności skargi jest podstawa prawna podjęcia uchwały, tj. art. 239 § 1 K.p.a. Przepis ten jest umieszczony w dziale VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Stosownie do jego treści, w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego. Powyższa regulacja wskazuje, że zaskarżona uchwała została podjęta w postępowaniu zainicjowanym tzw. skargą obywatelską złożoną w trybie przepisów działu VIII K.p.a. Skargi wnoszone na podstawie przepisów działu VIII K.p.a. są skargami powszechnymi, których przedmiotem nie jest konkretny akt lub czynność, ale krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników. Skargi te zawierają zarzuty dotyczące wadliwej działalności organu, zawierają sformułowanie niezadowolenia obywatela z pracy organu, wytykają zaniechania i inne nieprawidłowości organu i jego pracowników, natomiast nie dotyczą konkretnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji, w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak też sposób procedowania organu załatwiającego skargę na działanie (art. 237 § 1 i § 3 K.p.a.). W sprawach ze skargi obywatelskiej sąd nie kontroluje również bezczynności czy niedziałania organów w zakresie załatwienia takiej skargi. Skoro bowiem nie kontroluje sposobu załatwienia skargi, w tym sposobu procesowego postąpienia z nią, to też nie jest możliwe kontrolowanie czy organ uczynił to prawidłowo lub też czy działania w tym zakresie nie przedsięwziął z naruszeniem prawa. Zdaniem sądu, w takim właśnie przedmiocie i na skutek takiej właśnie obywatelskiej interwencji została podjęcia uchwała z dnia [...] października 2008 r. będąca przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej. Wynika to z jej podstawy prawnej oraz z jej uzasadnienia, w którym zawarto opis kontaktów skarżącego z pracownikami MOPS w S. oraz problemy z ustaleniem właściwości organu. Jednocześnie ze wstępnej części uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że wnioskowi skarżącego o udzielenie pomocy osobie bezdomnej nadano odrębny bieg, bowiem został skierowany do MOPS celem rozpatrzenia. A zatem sam organ wskazuje, że żądaniu udzielenia pomocy nadano procesowy bieg, zaś w pozostałym zakresie sprawę załatwiono w sposób uproszczony na podstawie przepisów działu VIII K.p.a." Skargi i wnioski". Ten zaś sposób załatwienia nie może być przez sąd administracyjny skontrolowany. Powyżej zarysowany zakres kognicji sądów administracyjnych wynika ściśle z przepisów prawa, tj. z art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Sąd administracyjny kontroluje bowiem legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w tym przepisie, jak też sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Nadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). A zatem skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona na akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. lub na bezczynność (zaniechanie) w podjęciu konkretnego aktu (art. 3 § 2 pkt 8 – 9 P.p.s.a.). Zdaniem sądu, z żadną z takich sytuacji nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wskazanie przez skarżącego, iż przedmiotem skargi jest uchwała z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. nie ma wpływu na kwalifikację zaskarżonej uchwały jako załatwiającą skargę obywatelską. O kwalifikacji uchwały decyduje bowiem jej przedmiot i podstawa prawna w niej wskazana a nie ocena prawna skarżącego. Przedmiot i podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie potwierdzają właściwości sądu administracyjnego w sprawie niniejszej. Stąd też i wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały pozostawał bezpodstawny, bowiem sąd nie może stwierdzić nieważności uchwały, której kontrola merytoryczna jest niedopuszczalna. Z uwagi na przedmiot kontroli pozostający poza kognicją sądu administracyjnego, sąd nie jest także zobowiązany ustosunkowywać się do merytorycznych uwag skarżącego dotyczących wykonywania zadań zleconych wynikających z poszczególnych ustaw, jak też kwestii niezanonimizowania jego danych osobowych. Zagadnienia te pozostają poza oceną sądu w sprawie niniejszej. Także wskazywany przez skarżącego przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dotyczy innych sytuacji niż ta, która ma miejsce w sprawie niniejszej. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten dotyczy aktów organów gminy podejmowanych w sprawie z zakresu administracji publicznej, tj. aktów, które bezpośrednio dotyczą indywidualnie oznaczonego interesu prawnego skarżącego poprzez przyznanie określonego uprawnienia lub nałożenie określonego obowiązku. Uchwała rady gminy załatwiająca skargę na działanie organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie przepisów działu VIII K.p.a. nie jest takim aktem prawnym. W sprawie niniejszej nie został wydany zatem żaden akt ani podjęta żadna czynność, która uzasadniałaby zakwalifikowanie skargi do sądu administracyjnego jako skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to, w ocenie sądu, który podziela w tym zakresie stanowisko Rady, skarga złożona w sprawie dotyczącej niezadowolenia skarżącego z działalności/bezczynności Burmistrza, w której to sprawie w trybie przepisów działu VIII K.p.a. wypowiedziała się Rada Miejska. Dodać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności skarg na działanie lub bezczynność organów administracji publicznej dotyczących sposobu załatwienia skargi obywatelskiej jest od lat jednolite i jednoznaczne (vide np. postanowienie NSA z dnia 14 października 2016 r., I OSK 2091/16, postanowienie z dnia 5 października 2018 r., II SA/Bk 637/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji