II SA/Ol 16/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi I.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę. W dniu 5 maja 2017 r., do Urzędu Miasta i Gminy w "[...]" wpłynął wniosek I. A. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę wnioskodawczyni w charakterze domownika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 17 czerwca 2000 r. do dnia 11 sierpnia 2008 r. Postanowieniem z dnia "[...]", po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz "[...]" odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę I. A. w gospodarstwie rolnym w okresie od 17 czerwca 2000 r. do 11 sierpnia 2008 r. w charakterze domownika. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w sprawie wzięto pod uwagę wszystkie będące w dyspozycji Urzędu rejestry, ewidencje i informacje w bazach danych, mogące mieć wpływ na wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę I. A. w okresie od 17 czerwca 2000 r. do 11 sierpnia 2008 r. w charakterze domownika, w indywidualnym gospodarstwie rolnym, należącym ww. okresie do rodziców M. i W. S. Dokonano analizy rejestrów podatkowych w bazie programu "Podatki" oraz dokumentów papierowych, zmian geodezyjnych dotyczących podatników M. i W. S., rejestrów umów dzierżawy gruntów gminnych oraz z AWRSP, ewidencji ludności i ewidencji meldunkowej. Wskazano, że z analizy powyższych dokumentów nie wynika jasno i bezpośrednio, że strona spełnia łącznie wszystkie kryteria, umożliwiające uznanie ją za domownika, zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zakres posiadanych i prowadzonych dokumentów w Urzędzie nie jest bowiem wystarczający, by potwierdzić, że I. A. wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym swoich rodziców w okresie od 17 czerwca 2000 r. do 11 sierpnia 2008 r. Organ poinformował stronę, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o treści żądanej w złożonym wniosku, dlatego też odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym w okresie od 17 czerwca 2000 r. do 11 sierpnia 2008 r. w charakterze domownika. W zażaleniu na powyższe postanowienie, I. A. wniosła o jego uchylenie i wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Wskazała, że do jej pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika nic nie mają takie dokumenty jak księgi podatkowe, rejestry gruntów, ubezpieczenia majątkowe, osobowe, dokumenty zmian geodezyjnych, dokumenty kartografii i katastru, czy umów dzierżawnych gruntów rolnych, bo ta dokumentacja nie służyła do rejestracji jej pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym. Z dokumentów tych nie wynika, że nie pracowała w gospodarstwie rolnym. Wskazała, że zgromadzony dotąd materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego załatwienia sprawy, co z kolei umożliwia organowi drugiej instancji uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Burmistrza "[...]" do wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym w okresie od 17 czerwca 2000 r. do 11 sierpnia 2008 r., bądź wydania takiego zaświadczenia przez organ drugiej instancji. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) dalej jako: k.p.a., utrzymało w całości w mocy postanowienie będące przedmiotem zażalenia. Przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310) Kolegium wskazało, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenia, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 218 § 2 k.p.a w celu zbadania okoliczności wynikających ze wszystkich posiadanych przez urząd ewidencji ludności, rejestrów i innych danych, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane i ewentualnych ich dysponentów, oczywiście w zakresie w jakim odnoszą się do skarżącej. Przy czym, dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja meldunkowa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ wziął pod uwagę rejestry podatkowe w bazie programu "PODATKI" oraz dokumenty papierowe, zmiany geodezyjne dotyczące podatników M. i W. S., rejestry umów dzierżawy gruntów gminnych, rejestr umów dzierżawy gruntów z AWRSP, ewidencję ludności i ewidencję meldunkową w zakresie informacji dotyczących I. A. Posiadane przez organ pierwszej instancji dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów nie potwierdziły faktu wykonywania przez I. A. pracy w okresie od 17 czerwca 2000 r. do 11 sierpnia 2008 r. w charakterze domownika, w indywidualnym gospodarstwie rolnym, należącym do jej rodziców M. i W. S. Podano, że art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy wskazuje dodatkowo, jako środek dowodowy, zeznania co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Z powołanego przepisu nie wynika jednak, iż możliwe jest wydanie zaświadczenia urzędu gminy na podstawie zeznań świadków. Przepis ten umożliwia jedynie stronie w sytuacji, gdy nie uzyska stosownego zaświadczenia z gminy, przedłożenia do innego organu zeznań dwóch świadków potwierdzających okres pracy strony w gospodarstwie, przy czym należy przyjąć, że zeznania te winny być sporządzone przed urzędnikiem gminy. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze w szczególności fakt, że organ pierwszej instancji przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniającego w trybie art. 218 § 2 k.p.a., należy podzielić jego stanowisko o braku podstaw do wydania żądanego zaświadczenia. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium, I. A. wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zakwestionowała stanowisko Kolegium, że organ może wydać żądane zaświadczenie jedynie, jeżeli dysponuje dokumentami potwierdzającymi pracę w gospodarstwie rolnym. Podniosła, że jeżeli organ takimi dokumentami nie dysponuje, to winien zawiadomić stronę o tym fakcie, która może wskazać organowi świadków, w oparciu, o których zeznania możliwe będzie wydanie zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy nie naruszyły przepisów prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym to postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, w okresie w okresie od dnia 17 czerwca 2000 r. do dnia 11 sierpnia 2008 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy - jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Ponadto, stosownie do art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 2 zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Natomiast według art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie zaś z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższych regulacji, wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (patrz: wyrok NSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17, dostępny w CBOSA). Nie jest dopuszczalne dokonywanie w tym postępowaniu jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych niewynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy. Organ nie może rozstrzygać żadnych kwestii, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym. Natomiast zakres postępowania dowodowego z art. 218 § 2 k.p.a. spełnia pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie istniejących wątpliwości. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a., dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA w Warszawie z 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, dostępny w CBOSA). Powyższe stanowisko, co do charakteru zaświadczenia i uproszczonego postępowania wyjaśniającego zostało zaprezentowane jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, np. w wyrokach NSA z dnia 9 lutego 2018 r. - I OSK 813/16, z dnia 22 stycznia 2018 r. - II OSK 1403/17, z dnia 20 grudnia 2017 r. - I OSK 602/17, w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych o sygnaturach: II SA/Ke 844/17, VII SA/Wa 838/17, II SAB/Ke 44/17, dostępne w CBOSA). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ wskazał, po przeanalizowaniu posiadanych dokumentów, że nie posiada dokumentów potwierdzających pracę skarżącej we wskazanych we wniosku latach. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że organ wziął pod uwagę rejestry podatkowe w bazie programu "PODATKI" oraz dokumenty papierowe, zmiany geodezyjne dotyczące podatników M. i W. S., rejestry umów dzierżawy gruntów gminnych, rejestr umów dzierżawy gruntów z AWRSP, ewidencję ludności i ewidencję meldunkową w zakresie informacji dotyczących I. A. Posiadane przez organ pierwszej instancji dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów nie potwierdziły faktu wykonywania przez I. A. pracy w okresie od 17 czerwca 2000 r. do 11 sierpnia 2008 r. w charakterze domownika, w indywidualnym gospodarstwie rolnym, należącym do jej rodziców M. i W. S. Innych zaś danych w tym zakresie organ nie posiada. Skoro z dostępnych rejestrów, ewidencji i innej dokumentacji nie wynika stan faktyczny, którego potwierdzenia oczekuje skarżący, to organ nie mógł wydać zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącego. Organy przedstawiły uzasadnienie tego stanu rzeczy w swoich postanowieniach. Jeszcze raz należy podkreślić, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepis art. 218 § 2 k.p.a. w związku z wprowadzeniem zaświadczeń, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, że udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wtedy, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy. Jednakże zeznania tych świadków są oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy. Nie mogą one natomiast stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (por. w wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1773/13, wyrok WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 581/17; dostępne w CBOSA). Dodatkowo należy wyjaśnić, że art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów w ust. 2 stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Zaś zgodnie z ust. 3 w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Regulacja ta oznacza tylko i wyłącznie to, że ustawodawca dopuszcza inny sposób dowodzenia przez zainteresowaną osobę okresów pracy w gospodarstwie rolnym, w przypadku, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tej kwestii. Regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (por. w wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1414/15, dostępny w CBOSA). Niemniej jednak, jak była o tym mowa wyżej, zeznania świadków mogą być oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy, ale nie mogą one stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Niezasadny jest więc zarzut strony skarżącej dotyczący nieprzesłuchania świadków w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia. W tym stanie rzeczy, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.