I OSK 2040/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1152/18 w sprawie ze skargi G.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 lutego 2019 r. oddalił skargę G. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy administracji, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zawierało uchybienia wskazanym przepisom postępowania administracyjnego w postaci: a) braku orzeczenia przez organ drugiej instancji w stosunku do wszystkich działek objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości oraz zaakceptowanie przez ten organ instancji braku wydania decyzji w stosunku do wszystkich działek objętych wnioskiem; b) błędnego ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia w wyniku braku wyczerpującego zebrania oraz błędnej oceny materiału dowodowego oraz poprzestanie tylko na określeniu ogólnego celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego "[...]"; c) braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania dowodów, w tym braku podjęcia dostatecznych czynności w celu odnalezienia dokumentu, na podstawie którego doszło do wywłaszczenia oraz określenia celu wywłaszczenia w postaci decyzji o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] czerwca 1972 r.; d) błędnej oceny materiału dowodowego i dokonaniu ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy skutkującym niezasadnym przyjęciem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do przyjęcia, że cel ten nie został zrealizowany; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 100 § 1 tej ustawy przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy administracji, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zawierało uchybienia wskazanym przepisom postępowania administracyjnego uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji w postaci braku zawieszenia postępowania w celu podjęcia czynności zmierzających do rozstrzygnięcia zagadnienia ważności i skuteczności umów, na podstawie których wywłaszczona nieruchomość odpowiadająca działce o aktualnym nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich oraz braku podjęcia tych czynności. Dodatkowo skarżąca wniosła o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 ppsa, uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne czy w razie stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, że wywłaszczona nieruchomość, podlegająca zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, została użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu przez oddanie w użytkowanie wieczyste z naruszeniem art. 136 ust. 1 i 2 ustawy, postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu rozstrzygnięcia w postępowaniu cywilnym o ważności umowy ustanawiającej na niej użytkowanie wieczyste? Jeżeli termin wyznaczony stronie przez organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 100 § 1 kpa na wystąpienie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego upłynął bezskutecznie, to czy organ jest uprawniony do rozstrzygnięcia zagadnienia we własnym zakresie (art. 100 § 2 w zw. z art. 100 § 3 kpa). Wniosła także o przedstawienie powyższego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 269 § 1 ppsa. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania, Niekomercyjny Parking Społeczny Mieszkańców SM "[...]" w R., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie wnioskiem z [...] września 2013 r. G. B., Z. W., B. B., J. W., I. S., Z. K. i M. K. wystąpili do Prezydenta Miasta R. o zwrot nieruchomości, oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako części dawnej działki nr [...] tj. działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta R. od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, oznaczonych obecnie jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz wyznaczył Prezydenta Miasta P. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Prezydent orzekł o umorzeniu postępowania o zwrot działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto R. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. oraz odmówił zwrotu nieruchomości dawnej działki nr [...] odpowiadającej części obecnych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiących własność Gminy Miasta R. oraz dawnej działki nr [...] odpowiadającej części obecnych działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiących własność Gminy Miasto R. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że sporna nieruchomość została nabyta z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Obecnie nieruchomość ta podzielona jest na szereg działek, z których działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasto R. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", znajduje się na niej skwer zieleni przed blokiem mieszkalnym nr [...], oraz miejsca postojowe dla samochodów mieszkańców, natomiast część powstała z działki nr [...] i [...] stanowi jej środkową część, działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasto R. znajduje się na niej droga wewnętrzna o nawierzchni bitumicznej z dojazdem do bloku mieszkalnego nr [...], a część powstała z działki nr [...] i [...] stanowi jej środkową część, działki nr [...], [...] i [...] stanowią własność Gminy Miasto R., na części powstałej z działek nr [...] i [...] znajduje się skwer zieleni osiedlowej obsadzony krzewami i drzewami wzdłuż granicy od ul. [...], działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasto R., na części powstałej z działek nr [...] i [...] znajduje się niewielki skwer zieleni obsadzony krzewami, przyległy do pasa drogowego ul. [...], działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasto R., znajduje się na niej droga dojazdowa, chodniki oraz parking społecznie strzeżony na terenie osiedla "[...]" oddany w nieodpłatne użytkowanie na podstawie umowy użyczenia. W toku postępowania ustalono, że plany realizacyjne lokalizacyjne i opinie zostały, po upływie wymaganego okresu przechowywania, poddane brakowaniu. Organ wskazał także, że z uwagi na brzmienie obowiązujących przepisów bezprzedmiotowe jest orzekanie w przedmiocie zwrotu działki, na której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na powyższą decyzję, podzielając stanowisko organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie w myśl art. 137 ust. 1 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepisy te wyznaczają kierunek postępowania wyjaśniającego w postępowaniu zwrotowym, a ich analiza wskazuje, że z punktu widzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istotne jest ustalenie celu wywłaszczenia i sposobu zagospodarowania tej nieruchomości w czasie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia organów w zakresie określenia celu wywłaszczenia spornej nieruchomości były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Organy prawidłowo bowiem ustaliły, że nieruchomość została wywłaszczona na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ustalenie celu wywłaszczenia nie może polegać na szczegółowym określeniu, jakie obiekty mają zostać wzniesione na tej nieruchomości ani jaką techniką zostaną wykonane. W przypadku przedsięwzięć złożonych takich jak osiedla mieszkaniowe może bowiem dojść do zmian niewpływających na ogólny cel wywłaszczenia. Może bowiem ulec zmianie lokalizacja poszczególnych budynków czy przebieg ciągów komunikacyjnych. Dodatkowo należy odnotować, że w momencie wywłaszczenia ustalenie docelowego kształtu niektórych obiektów jest niemożliwe, gdyż przykładowo docelowy kształt zieleńców osiedlowych czy przestrzeni rekreacyjno-wypoczynkowej może być wynikiem ukształtowania terenu po zakończeniu procesu budowlanego. Tym samym nieuzasadnione jest oczekiwanie, że cel wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkalnego będzie polegał na precyzyjnym określeniu, jakie obiekty zostaną wzniesione, i w jakim dokładnie miejscu. Zaznaczyć przy tym należy, że dokonane ustalenia nie są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym, na który powołał się autor skargi kasacyjnej. Dokumenty te, które jak wskazuje autor skargi kasacyjnej powstały już po wywłaszczeniu spornej nieruchomości, takie jak np. zdjęcia lotnicze, zostały zebrane w celu ustalenia stanu zagospodarowania spornej nieruchomości, a także ustalenia, czy doszło do niej do realizacji zakładanego przedsięwzięcia. Dokumenty te potwierdziły, że na spornej nieruchomości znajdują się elementy zaliczane do infrastruktury osiedlowej, takie jak parkingi, utwardzone ciągi komunikacyjne i zieleńce osiedlowe, co wskazuje, że cel wskazany w akcie notarialnym, którym nabyto sporną nieruchomość, tj. budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany, a osiedle to w dalszym ciągu istnieje. Z uwagi na powyższe za wystarczające należy uznać określenie celu wywłaszczenia przez wskazanie, jakiego rodzaju przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na wywłaszczanej nieruchomości oraz ewentualnie na nieruchomościach sąsiednich. Powoduje to również, że w myśl zasady szybkości i efektywności postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 kpa organ nie jest zobowiązany do poszukiwania wszelkich dokumentów, przy których pomocy wyrażony został cel wywłaszczenia, i powinien poprzestać na przeprowadzeniu dowodów wystarczających do jego ustalenia. Oznacza to, że w sytuacji, w której cel ten został wyrażony – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – w akcie notarialnym, którego mocą nabyto wywłaszczaną nieruchomość i istnieją przesłanki do przyjęcia, że z powodu upływu czasu pozostała dokumentacja po zakończeniu okresu archiwizacji została poddana brakowaniu, niezasadne jest z punktu widzenia ekonomiki postępowania administracyjnego poszukiwanie kolejnych dowodów, które zasadniczo mogłyby tylko potwierdzić dokonane już ustalenia. Odnosząc się z kolei do zarzutu nieobjęcia decyzjami organów administracji wszystkich działek, których dotyczył wniosek o zwrot nieruchomości, i zaakceptowania tego stanu przez Sąd pierwszej instancji, należy wskazać, że zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Oznacza to, że możliwe jest wydanie w postępowaniu administracyjnym decyzji częściowej odnoszącej się do wybranych zagadnień, a następnie uzupełnienie postępowania w pozostałej części przez orzeczenie o niej odrębną decyzją lub decyzjami częściowymi. W przypadku, gdy organ orzekł wyłącznie o części żądania i nie podejmuje dalszych działań w celu rozstrzygnięcia pozostałej części wniosku, może dojść do sytuacji, w której organ działa przewlekle albo pozostaje w bezczynności, co może stać się przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Tym samym nieobjęcie decyzją całości wniosku nie stanowi o uchybieniach w postępowaniu bądź wadliwości decyzji. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7., art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3. Odnosząc się z kolei do kwestii konieczności zawieszenia postępowania zwrotowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w celu umożliwienia podjęcia działań zmierzających do rozstrzygnięcia ważności i skuteczności umów, na których podstawie wywłaszczona (tu odpowiadająca działce o aktualnym nr [...]) nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, wskazać należy, że kwestia możliwości zastosowania tego przepisu była m.in. przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, w której stwierdzono, że pogląd taki jest zbyt daleko idący. Skład orzekający zauważył, że art. 100 § 1 kpa, związany z zawieszeniem podstępowania administracyjnego na wskazanej powyżej podstawie, nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z przepisów prawa materialnego, przy czym art. 100 § 1 kpa nie przyznaje organowi prowadzącemu postępowanie legitymacji procesowej w postępowaniu cywilnym. Ponadto zauważyć należy, że analizowany zarzut powiązany jest z argumentem naruszenia art. 49 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez niepowiadomienie pierwotnych właścicieli nieruchomości (ich następców prawnych) o zamiarze ustanowienia na działce nr [...] prawa użytkowania wieczystego. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że argument ten jest chybiony. Przywołana ustawa nie zawierała art. 49 ust. 4, a zatem nie mógł on być naruszony przez organy. Z kolei art. 69 ust. 1 regulował kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, gdy stały się one zbędne z punktu widzenia celu wywłaszczenia. Skoro zatem, jak wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia i to przed oddaniem przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste, to brak było podstaw do stosowania art. 69 ust. 1 obowiązującej ówcześnie ustawy wywłaszczeniowej. Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 kpa. Na koniec, odnosząc się do wniosków autora skargi kasacyjnej o przedstawienie wskazanego w skardze kasacyjnej zagadnienia składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać należy, że zagadnienie, które miało być przedmiotem rozpoznania przez taki skład, związane było z kwestią wzruszenia następstw prawnych ustanowienia użytkowania wieczystego z naruszeniem przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pierwotnym właścicielom lub ich następcom prawnym. Jak wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie zdarzenie takie nie miało miejsca, a zatem omawiane wnioski pozostają bezprzedmiotowe. Zauważyć bowiem należy, że art. 15 § 1 pkt 2 ppsa stanowiący podstawę wniosku wymaga, aby zagadnienie mające stanowić przedmiot uchwały, wystąpiło w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Również w przypadku wniosku o przedstawienie wspomnianego zagadnienia poszerzonemu składowi na podstawie art. 269 § 1 ppsa wniosek taki nie może być przedstawiony w oderwaniu od konkretnej sprawy. Przepis ten zakłada bowiem, że skład orzekający napotykając problem objęty uchwałą, może przedstawić to zagadnienie celem podjęcia nowej uchwały, jeżeli nie zgadza się z jego rozwiązaniem podjętym w pierwotnej uchwale. Skoro w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia, nie zachodzą wątpliwości co do możliwości zawieszenia postępowania zwrotowego celem umożliwienia podjęcia działań mających na celu zniesienie następstw prawnych wadliwego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na (części) wywłaszczonej nieruchomości, to w sprawie tej nie zachodzi potrzeba rozstrzygania kwestii dopuszczalności zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa, a zatem brak jest podstaw do wnioskowania o podjęcie nowej uchwały w tej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika podstępowania, gdyż przepis art. 204 ppsa przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.