II OSK 1992/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1091/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 10 września 2018 r. nr 286/2018, znak: WOP.7721.0721.2018.DP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1091/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, dalej: "ŁWINB", z dnia 10 września 2018 r. nr 286/2018, znak: WOP.7721.0721.2018.DP, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające w szczególności na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów i argumentów skarżącego opisanych w uzasadnieniu skargi, niewyrażenie swojego poglądu przez Sąd w stosunku do wszystkich zarzucanych naruszeń organów, które wydały zaskarżone decyzje (np. zarzutów opisanych w pkt I.1, I.3.2), I.4, I.5, I.8, I.10, I.11, II.1, II.2, II.3, II.4 skargi z dnia 29.10.2018 r.), lakoniczne ustosunkowanie się do niektórych zarzutów, co szczegółowo opisano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej; 2. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi; 3. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy podatkowe przepisów postępowania takich jak: 1) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieudzielenie M. K. przed wydaniem decyzji terminu umożliwiającego wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym pozbawiono skarżącego prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym, prawa do złożenia zarzutów, twierdzeń, wniosków dowodowych, do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do stanowiska Gminy N. (jeśli takie zostało złożone przez Gminę po wniesieniu odwołania przez M. K.), 2) art. 7, art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i brak ustaleń faktycznych przez organy obu instancji, tj. czy droga wybudowana w 1989 r., utwardzona asfaltem przebiegająca przez zabytkowy park na działce nr [...] w miejscowości D. była samowolą budowlaną, 3) art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie przez organ II instancji, gdyż ŁWINB bardzo lakonicznie odniósł się do zarzutu: • zawartego w pkt 1.2 odwołania, tj. naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 K.p.a. na skutek niedokonania w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek ustaleń, czy budowa w roku 1989 r. drogi przebiegającej przez zabytkowy park na działce nr [...] w miejscowości D., utwardzenie jej asfaltem, stanowiła samowolę budowlaną, • zawartego w pkt 1.1 odwołania, tj. naruszenia art. 6 K.p.a., art. 7 Konstytucji poprzez naruszenie zasady praworządności na skutek zastosowania przez organ I instancji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., podczas gdy organ winien zastosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie budowy drogi (IV 1989 r.) tj. ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy. 4) art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie przez organ II instancji, gdyż ŁWINB nie odniósł się do zarzutu: • zawartego w pkt 2.2 odwołania tj. naruszenia art. 2, art. 28 ust. 1 , art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy tej drogi poprzez ich niezastosowanie w sprawie, • zawartego w pkt 2.3 odwołania tj. naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie • zawartego w pkt 2.4 odwołania tj. naruszenia art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie, • zawartego w pkt 1.7 odwołania tj. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez "pozorne" umożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w sytuacji, gdy decyzja o umorzeniu postępowania była przygotowana w komputerze już przed upływem terminu na wypowiedzenie się przez stronę w sprawie zebranego materiału dowodowego, 5) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe przez organ II instancji, gdyż ŁWINB w zaskarżonej decyzji nie wskazał dowodów, z których wynika, że Gminie N. przysługuje tytuł prawny do działek sąsiadujących z działką M. K. (organ wskazał ogólnie, że wynika to z materiału dowodowego), jak również nie wskazał przepisu Prawa budowlanego z 1974 r., z którego wynikałoby, że właściciele działek sąsiednich są stronami postępowania ws. samowoli budowlanej. 6) art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek przyjęcia, że Gminie N. przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, w sytuacji, gdy droga przebiegająca przez działkę nr [...] nie jest i nigdy nie była drogą gminną (droga gminna przebiega naokoło zabytkowego parku) i drogę tę wybudowali mieszkańcy wsi bez udziału finansowego Gminy N., a ponadto Gmina nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, 7) art. 105 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy ocena legalności wybudowanego obiektu nie jest zależna od jego istnienia (kwestia ta może mieć znaczenie dla ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania w zakresie likwidacji samowoli budowlanej), jak również pozostały elementy obiektu budowlanego oraz droga ta była użytkowana przez mieszkańców wsi po dacie oględzin, 8) art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności na skutek zastosowania przez organ II instancji do tego samego stanu faktycznego przepisów różnych ustaw tj. do definicji obiektu budowlanego, definicji budowy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w pozostałym zakresie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, 9) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, 10) art. 78 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a. na skutek pominięcia dowodów z dokumentów składanych przez M. K. przy ocenie zebranego materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodów zgłaszanych przez M. K.ę, podczas gdy organy nie odmówiły przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu zgłoszonego przez Gminę N., 11) art. 62 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie; 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz niewyrażenie swojego poglądu przez Sąd w stosunku do wszystkich zarzucanych naruszeń organowi, który wydał wadliwą decyzję oraz lakoniczne ustosunkowanie się do niektórych zarzutów, co opisano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy podatkowe naruszyły niżej wymienione przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy organy winny stosować w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie budowy drogi (IV 1989 r.) tj. ustawę z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy, 2) art. 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy tej drogi poprzez ich niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy w dacie budowy drogi obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która nakazywała posiadanie pozwolenia na budowę drogi tj. na roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego (art. 2 ust. 3 ww. ustawy), 3) art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę mogło być wydane po uprzednim uzyskaniu zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków, co wynika z art. 4 i art. 5 ustawy z 15 stycznia 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, gdyż charakter zabytkowy dworku był oczywisty (co wynika z zażalenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które załączono do akt, jak również tego, że Naczelnik Gminy N. w marcu 1989 r. wystąpił do konserwatora o wyrażenie zgody na budowę drogi przez park, co wynika z pisma konserwatora z 07 sierpnia 1989 r.), a wojewódzki konserwator zabytków sprzeciwiał się budowie drogi; 4) art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a, a mieszkańcy wsi i Gmina nie dysponowali tytułem prawnym do nieruchomości, która stanowiła własność Skarbu Państwa - PGR w M., a następnie została przekazana Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; II. Naruszenie prawa materialnego - wskutek nietrafnej oceny ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi prawidłowości zastosowania przez PINB w P. i ŁWINB w Łodzi wymienionych wyżej uregulowań prawnych. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o: 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie z jednoczesnym zawiadomieniem pełnomocnika o terminie rozprawy co najmniej 2 miesiące przed terminem rozprawy, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 3) zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed dalszymi rozważaniami zauważyć można, że przywołanie w skardze kasacyjnej organów podatkowych oraz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi jest niezrozumiałe. Organy te nie prowadziły kontrolowanego postępowania administracyjnego i nie wydały w sprawie żadnych aktów administracyjnych. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający odniesienie się do orzeczenia skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku, niezależnie od zasadności innych zarzutów kasacji. Od razu zatem należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest bezpodstawny. Zdaniem wnoszącego kasację, naruszenie polegało na niewzięciu pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięciu istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz niewyrażeniu swojego poglądu przez Sąd w stosunku do wszystkich zarzucanych naruszeń organowi, który wydał wadliwą decyzję oraz lakonicznym ustosunkowaniu się do niektórych zarzutów, co opisano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Sąd zajął stanowisko co do istotnych okoliczności faktycznych, tj. wykonania w 1989 r. utwardzenia asfaltem drogi przebiegającej przez park na działce nr [...] w miejscowości D. oraz rozebrania wykonanej nawierzchni. Sąd pierwszej instancji zajął jasne stanowisko co do stanu faktycznego. Sąd podał także podstawę prawną i ją wyjaśnił. Z tego wyjaśnienia wynikają powody, dla których ograniczył zakres postępowania wyjaśniającego. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Odnosząc się w pozostałej mierze do podstaw kasacji trzeba na wstępie stwierdzić, że przesądzające znaczenie ma to, czy zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego określone w art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem postępowania są prawa lub obowiązki wynikające z norm prawa materialnego. Ocena o ewentualnej bezprzedmiotowości może być zatem wyrażona w odniesieniu do podstawy materialnoprawnej określającej te prawa lub obowiązki. Zawiadomieniem PINB w P. z dnia 2 sierpnia 2017 r. wszczęto postępowanie w sprawie samowolnej budowy, w 1989 r., drogi na działce nr ew. [...], obręb PGR D., gm. N., stanowiącej własność M. K.. Organy i Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, że wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia stanowiło, w dacie rozstrzygania, hipotezę art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Skoro zaś roboty budowlane wykonano w 1989 r., to z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Jest oczywiste, że chodzi o przepisy art. 37-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.". W zależności od możliwości doprowadzenia obiektu wykonanego z naruszeniem prawa, do stanu zgodnego z prawem, przewidziane są dyspozycje art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (nakaz rozbiórki) lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (nakaz wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami). W obu przypadkach obowiązek może być nałożony tylko w sytuacji, gdy obiekt będący przedmiotem wszczętego postępowania istnieje. Nakładanie obowiązku w stosunku do obiektu, który został rozebrany przed wydaniem ostatecznej decyzji, jest bezprzedmiotowe. Jak wskazano w orzecznictwie, nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organy nadzoru budowlanego - niezależnie czy byłaby to decyzja nakazująca rozbiórkę, czy którekolwiek z rozstrzygnięć naprawczych - jeżeli obiekt nie istnieje (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2470/11; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1633/19). Bezprzedmiotowość postępowania, jak wynika z art. 105 § 1 K.p.a., zobowiązuje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Zamyka to drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy "w inny sposób", w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 561). W skardze kasacyjnej nie podważono ustalenia, według którego, sporna droga już nie istnieje. Została rozebrana, a po rozbiórce pozostały tylko resztki tłucznia, asfaltu i gruzu, które nie stanowią obiektu wykonanego w 1989 r. W decyzji umarzającej postępowanie nie są możliwe stwierdzenia dotyczące merytorycznych przesłanek deliktu polegającego na wykonaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. W razie bezprzedmiotowości postępowania, nie jest także możliwe zawarcie w rozstrzygnięciu stwierdzeń o charakterze oceny prawnej okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem obiektu już nie istniejącego. Zarzuty procesowe i materialne w tym zakresie są więc bezzasadne. Odnosząc się do zagadnienia statusu Gminy N. jako strony postępowania, należy zauważyć przede wszystkim, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, tj. M. K.. Ewentualny brak legitymacji procesowej skarżącego miałby znaczenie dla dalszego postępowania. Oczywisty brak statusu strony podmiotu wnioskującego skutkowałby postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Natomiast udział Gminy jako strony postępowania wszczętego na wniosek skarżącego nie miał żadnego wpływu na zgodność z prawem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego można skonstatować, że co do zasady, prawidłowa jest ocena o posiadaniu przymiotu strony, w postępowaniu organu nadzoru budowlanego dotyczącym obiektu budowlanego usytuowanego na określonej nieruchomości, przez podmiot mający tytuł prawny do sąsiedniej nieruchomości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.