I SAB/Wa 395/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie czynności sprawdzających postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) zł. tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w postępowaniu sprawdzającym dotyczącym nieruchomości przy ul. [...] w [...], o sygn. akt [...] ([...]). Skarżąca wniosła o: - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga i stwierdzenie, że Komisja dopuściła się rażącej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, - zobowiązanie Komisji do zakończenia postępowania sprawdzającego o sygn. [...] ([...]) w terminie 14 dni, od daty doręczenia orzeczenia, - wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, przepisów k.p.a. nie stosuje się do czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 wyżej powołanej ustawy. Natomiast art. 3 ust 1 pkt 8 P.p.s.a wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z tego względu, zdaniem skarżącej wyczerpała ona środki zaskarżenia w postępowaniu przed organem, w rozumieniu przepisów ustawy P.p.s.a., bowiem zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy nie przysługuje jej żaden środek zaskarżenia, w tym zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Skarżąca podniosła, że w toku czynności sprawdzających, zainicjowanych postanowieniem Komisji z [...] marca 2018 r. nie zostały podjęte żadne działania zmierzające do zakończenia sprawy. Zarzuciła, że nie jest gromadzony żaden materiał dowodowy, jak również Komisja nie przesłuchuje żadnych świadków. Zdaniem Spółki nie istnieje żadna przeszkoda uniemożliwiająca zakończenie czynności sprawdzających. Skarżąca podała, że pismem z [...] września 2018 r. wniosła o niezwłoczne ustalenie terminu zakończenia postępowania sprawdzającego dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Pismem z [...] października 2018 r. wniosła natomiast o uchylenie ostrzeżenia ujawnionego w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości - kw nr [...]. Pismem z [...] października 2018 r. Komisja udzieliła odpowiedzi wskazując, że "szczegółowe informacje na temat wszczęcia oraz zakończenia postępowania rozpoznawczego zostaną opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej w zakładce - Postępowania rozpoznawcze przed Komisją". W ocenie skarżącej, skoro Komisja, w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy dostrzega konieczność wszczęcia i prowadzenia postępowania rozpoznawczego, to niezrozumiałym jest dlaczego nie podjęła żadnych czynności zmierzających do jego zainicjowania. Skarżąca zaznaczyła, że przedłużające się czynności sprawdzające znacznie utrudniają Spółce prowadzenie działalności gospodarczej, co niewątpliwie naraża ją na powstanie znacznej szkody. Wskazała, że dokonanie wpisu ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających uniemożliwia wyodrębnienie samodzielnych lokali mieszkalnych i ich sprzedaż. Podniosła, że ujawnione w księdze wieczystej ostrzeżenie o podjęciu czynności sprawdzających może wyłączać rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, co znacznie wpływa na zainteresowanie przyszłych nabywców. W odpowiedzi na skargę Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność ewentualnie o jej oddalenie w całości z uwagi na jej bezzasadność i o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Komisja wskazała m.in., że art. 38 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r., nr 2267) jednoznacznie wskazuje, że przepisów k.p.a. nie stosuje się do czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. Treść przepisu art. 38 ust. 2 ustawy jednoznacznie wyklucza możliwość stosowania do czynności sprawdzających, w jakimkolwiek zakresie, przepisów k.p.a. Komisja wyjaśniła, że czynności sprawdzające mają na celu zbadanie, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego, które jest postępowaniem administracyjnym w wyniku którego Komisja wydaje jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 29 ustawy. Skutkiem prac na etapie postępowania sprawdzającego jest wszczęcie postępowania administracyjnego (rozpoznawczego). Komisja zaznaczyła, że poza kognicją sądów administracyjnych pozostaje wszczęcie postępowania rozpoznawczego, które nie mieści się w katalogu z art. 3 § 2 pkt. 1-4 P.p.s.a., a tym samym brak jest kognicji sądu do badania bezczynności czy przewlekłości działań Komisji. Podniosła, że zaskarżone postępowanie nie kwalifikuje się do żadnego rodzaju decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, interpretacji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu czy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w określonych kategoriach przypadków. Wskazała, że podejmowane czynności w ramach postępowania sprawdzającego nie mogą zostać zakwalifikowane do kategorii "innego aktu lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że zakresem skargi wniesionej na tej podstawie mogą być wyłącznie akty oraz czynności o charakterze materialno-prawnym, z wyłączeniem aktów i czynności procesowych do których niewątpliwie należą czynności sprawdzające oraz wydane w ich ramach postanowienie o wpisie ostrzeżenia. Z powyższych przyczyn, zdaniem Komisji, skarga wniesiona przez Spółkę powinna podlegać odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest bowiem właściwy do zbadania skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania prowadzonego w ramach postępowania sprawdzającego do którego, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo Komisja zauważyła, że sama skarżąca podała, że nie miała możliwości złożenia ponaglenia z uwagi na wyłączenia zawarte w przepisach. Komisja dodatkowo podkreśliła, że zarówno w przepisach samej ustawy, jak i ustawy P.p.s.a. brak jest odrębnej normy kompetencyjnej, w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na postanowienia wydane na podstawie art. 24a ustawy, którego wydanie, jak twierdzi skarżąca uniemożliwia jej realizację zamierzenia inwestycyjnego. Postanowienie to nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej, wymienionych w powołanych przepisach, nie rozstrzyga bowiem ono żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego. Akt ten zapadł w ramach czynności sprawdzających, przed wszczęciem postępowania rozpoznawczego, na podstawie art. 24 a ustawy. Komisja dodała, że kwestia dopuszczalność wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie postępowania ogólnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy została już prawomocnie zbadana i rozpoznana w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3766/18 oddalającym skargę kasacyjną na postanowienie Sądu odrzucające skargę na odmowę udostępnienia akt w postępowaniu ogólnym oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3896/18 dotyczącym odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze strony do postępowania ogólnego przed Komisją. Niezależnie od powyżej wskazanych podstaw do odrzucenia skargi Komisja wyraziła przekonanie, że skarga jest bezzasadna i powinna być oddalona. Komisja stwierdziła, że prowadzi czynności sprawdzające i podejmuje działania niezbędne do ustalenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. O prowadzeniu tych czynności strona nie jest informowana ani wzywana do uczestnictwa w sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi nie oznacza to, że nie są podejmowane żadne czynności. Odnosząc się do zarzutu skargi, że czynności sprawdzające znacznie utrudniają skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, Komisja wskazała, że nie orzeczono zakazu zbywania nieruchomości. Komisja skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 24a ust. 1 ustawy nie pozbawiając właściciela możliwości podejmowania działań polegających na wyodrębnieniu lokali i ich zbywaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Podkreślić należy, że powyższe wyliczenie ma charakter zupełny, dlatego sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w sprawach, które nie zostały wyraźnie wskazane w przywołanych wyżej przepisach. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy uznać, że żądania skargi nie mieszczą się w kognicji sądu administracyjnego. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Komisji dotyczy postępowania sprawdzającego przeprowadzanego przez Komisję na podstawie art. 15 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 i 2 ustawy Komisja przeprowadza czynności sprawdzające oraz prowadzi postępowanie rozpoznawcze i ogólne. Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. W wyniku przeprowadzonych czynności sprawdzających Komisja wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, Komisja w głosowaniu przeprowadzonym [...] września 2017 r. postanowiła podjąć czynności sprawdzające w sprawie nieruchomości położnej w [...] przy ulicy [...]. Następnie, postanowieniem z [...] marca 2018 r., sygn. akt [...] ([...]) zabezpieczyła czynności sprawdzające poprzez nakazanie wpisu ostrzeżenia w księdze wieczystej nr [...] o podjęciu przez Komisję czynności sprawdzających. Wskazać należy, że art. 38 ust.1 ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. z wyłączeniem wskazanych enumeratywnie przepisów tego kodeksu. Natomiast art. 38 ust. 2 ustawy jednoznacznie wskazuje, że przepisów k.p.a. nie stosuje się do czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Podnieść należy, że czynności sprawdzające mają na celu zbadanie, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego, które jest postępowaniem administracyjnym. Skutkiem prac na etapie postępowania sprawdzającego jest wszczęcie postępowania administracyjnego (rozpoznawczego). Po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 29 ustawy. Należy zauważyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, którą w literaturze określa się jako "przewidzianą w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi pozostają organ administrujący oraz indywidualny podmiot" (por. J. Borkowski, A. Krawczyk, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom 9 Prawo procesowe administracyjne , Warszawa 2014, s. 144). Postępowanie sprawdzające ani jego wynik nie prowadzą do konkretyzacji norm powszechnie obowiązujących dla konkretnego adresata normy prawnej (praw i obowiązków), w konkretnej sprawie indywidualnej. Nie prowadzi zatem do powstania stosunku administracyjnoprawnego i władczego, jednostronnego określenia sytuacji prawnej podmiotu spoza struktury administracyjnej. Postępowanie sprawdzające nie jest zatem postępowaniem w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, do którego zastosowanie znalazłyby przepisy art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Należy podzielić stanowisko Komisji, że postępowanie sprawdzające pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Nie mieści się bowiem w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a., w tym art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. (dotyczących bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania). Podejmowane czynności w ramach postępowania sprawdzającego nie stanowią także "innego aktu lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że zakresem skargi wniesionej na tej podstawie mogą być wyłącznie akty oraz czynności o charakterze materialno-prawnym. Postępowanie sprawdzające nie dotyczy czynności podejmowanych w sprawie indywidualnej oraz nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podsumowując uznać należy, że brak jest kognicji sądu do badania bezczynności czy przewlekłości działań Komisji w postępowaniu sprawdzającym. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 58 § 3 zd. 2 P.p.s.a.