I OSK 1763/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 3 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 395/18 o odrzuceniu skargi F. Spółki z o.o. w W. na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie czynności sprawdzających postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 lutego 2019 r., I SAB/Wa 395/18, odrzucił skargę F. Spółki z o.o. w W. na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie czynności sprawdzających. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że żądania skargi nie mieszczą się w kognicji sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność Komisji dotyczy postępowania sprawdzającego przeprowadzanego przez Komisję na podstawie art. 15 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r., nr 2267; dalej jako: "ustawa"). Stosownie do art. 15 ust. 1 i 2 ustawy Komisja przeprowadza czynności sprawdzające oraz prowadzi postępowanie rozpoznawcze i ogólne. Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. W wyniku przeprowadzonych czynności sprawdzających Komisja wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. W tej sprawie, Komisja w głosowaniu przeprowadzonym 21 września 2017 r. postanowiła podjąć czynności sprawdzające w sprawie nieruchomości położnej w W. przy ul. O. [...]. Następnie, postanowieniem z [...] marca 2018 r., [...] ([...]) zabezpieczyła czynności sprawdzające przez nakazanie wpisu ostrzeżenia w księdze wieczystej nr [...] o podjęciu przez Komisję czynności sprawdzających. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. z wyłączeniem wskazanych enumeratywnie przepisów tego kodeksu. Natomiast art. 38 ust. 2 ustawy wskazuje, że przepisów k.p.a. nie stosuje się do czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Czynności sprawdzające mają na celu zbadanie, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Skutkiem prac na etapie postępowania sprawdzającego jest wszczęcie postępowania administracyjnego (rozpoznawczego). Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, którą w literaturze określa się jako "przewidzianą w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi pozostają organ administrujący oraz indywidualny podmiot" (por. J. Borkowski, A. Krawczyk, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom 9, Prawo procesowe administracyjne , Warszawa 2014, s. 144). Postępowanie sprawdzające ani jego wynik nie prowadzą do konkretyzacji norm powszechnie obowiązujących dla konkretnego adresata normy prawnej w konkretnej sprawie indywidualnej. Nie prowadzi zatem do powstania stosunku administracyjnoprawnego i władczego, jednostronnego określenia sytuacji prawnej podmiotu spoza struktury administracyjnej. Postępowanie sprawdzające nie jest zatem postępowaniem w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, do którego zastosowanie znalazłyby przepisy art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko Komisji, że postępowanie sprawdzające pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Nie mieści się bowiem w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Podejmowane czynności w ramach postępowania sprawdzającego nie stanowią także "innego aktu lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie sprawdzające nie dotyczy czynności podejmowanych w sprawie indywidualnej oraz nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że brak jest kognicji sądu do badania bezczynności czy przewlekłości działań Komisji w postępowaniu sprawdzającym i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucił. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodła F. Spółka z o.o. w W., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniesiono o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości związanego z odpowiedzią na zadane w skardze kasacyjnej pytania prawne. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zw. z art. 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że sąd administracyjny nie sprawuje kontroli nad postępowaniem sprawdzającym prowadzonym przez organ administracyjny – Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, skutkiem czego w postępowaniu tym indywidualny podmiot (spółka) zostaje pozbawiona prawa do sądu i rozpoznania sprawy przez organ administracyjny bez zbędnej zwłoki, w przypadku kiedy postanowienia wydawane w tym postępowaniu wpływają na sytuację prawną tego podmiotu; a także przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. art. 5 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 24a ustawy przez błędne przyjęcie, że postępowanie sprawdzające prowadzone przez Komisję nie jest sprawą administracyjną, w sytuacji kiedy podczas toczącego się postępowania zostaje wydane postanowienie względem strony (właściciela nieruchomości), które wpływa na jej prawa, wobec czego istnieje interes strony w jak najszybszym zakończeniu postępowania, gdyż wydanie orzeczenia końcowego powoduje wykreślenie ostrzeżenia z księgi wieczystej nieruchomości, a zatem dotyczy jej sytuacji prawnej. Ponadto, Komisja jako organ administracji rządowej nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania innego niż postępowanie administracyjne; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ustawy w zw. z art. 24a ustawy w zw. z art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz zaniechanie odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu rażącego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy przez organ i celowego prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, pomimo, że skarżąca posiada interes prawny, co związane jest z wydaniem postanowienia o wpisanie przez Komisję ostrzeżenia w księdze wieczystej nieruchomości, a zatem dotyczy sytuacji prawnej skarżącego oraz stanowi inny akt administracyjny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a tym samym powinna podlegać kontroli w ramach art. 35 i 36 k.p.a. Wskazane powyżej uchybienia w zakresie naruszenia przepisów procesowych miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd uznał, że postępowanie sprawdzające prowadzone przez Komisję podlega kognicji sądów administracyjnych, rozstrzygnąłby sprawę co do meritum i uznałby, że doszło do bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu podniosła w szczególności, że w całości podziela interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na następujące zagadnienie: czy czynności sprawdzające, o których mowa w art. 15 ustawy podlegają kognicji sądu administracyjnego w ramach sprawowanej przez ten sąd kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy Komisja przeprowadza czynności sprawdzające oraz prowadzi postępowanie rozpoznawcze i ogólne. Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. Komisja może powierzyć przeprowadzenie czynności sprawdzających wyznaczonemu członkowi albo wyznaczonym członkom Komisji. W świetle art. 15 ust. 2 ustawy Komisja w wyniku przeprowadzenia czynności sprawdzających wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy przepisów k.p.a. nie stosuje się do czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 ust. 1. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Oczywistym jest, że czynności sprawdzające nie zmierzają do wydania decyzji (pkt 1), czynności te nie kończą się również żadnym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. – jedyną formą procesową zakończenia czynności sprawdzających jest bowiem wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego, które dopiero stanowi postępowanie administracyjne. Czynności sprawdzające nie są również czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te nie prowadzą do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki w sferze prawa materialnego przez wydanie władczego, jednostronnego, zewnętrznego aktu organu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 sądy administracyjne orzekają również w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skoro do czynności sprawdzających nie stosuje się przepisów k.p.a., zaś czynności te kompleksowo zostały uregulowane w ustawie z 9 marca 2017 r. i nie stosuje się do nich odpowiednio przepisów ww. ustaw, to w świetle art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sądy administracyjne nie mają kompetencji do orzekania w sprawie bezczynności organu w tym postępowaniu. Stanowisko to wynika wprost z ustawy 9 marca 2017 r. Czynności sprawdzające polegają na badaniu sprawy w celu stwierdzenia, czy doszło w niej do naruszenia prawa uzasadniającego wszczęcie postępowania rozpoznawczego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że "postępowanie sprawdzające ani jego wynik nie prowadzą do konkretyzacji norm powszechnie obowiązujących dla konkretnego adresata normy prawnej (praw i obowiązków), w konkretnej sprawie indywidualnej. Nie prowadzi zatem do powstania stosunku administracyjnoprawnego i władczego, jednostronnego określenia sytuacji prawnej podmiotu spoza struktury administracyjnej.". Czynności sprawdzające, ani też ich rezultat, nie mieszczą się więc w katalogu spraw, w których właściwe są sądy administracyjne (por. postanowienie NSA z 2 sierpnia 2019 r., I OSK 1650/19). W świetle powyższego za nietrafny uznać należy sformułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia wskazanych w nim przepisów prawa przez przyjęcie, że postępowanie sprawdzające prowadzone przez Komisję nie jest sprawą administracyjną. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut sformułowany w punkcie 3 skargi kasacyjnej dotyczący rażącego przekroczenia przez Komisję terminów do załatwienia sprawy. W tej sytuacji brak jest również podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku obu stron o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.