II SA/Gl 930/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego oddala skargę. Pismem z dnia 26 lutego 2018 r. "A" sp. z o.o. z siedzibą w U. wystąpiła do Burmistrza Miasta U. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie reklamy wizualnej na terenie działki nr 1, obręb U., poza granicami pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], ul. [...] w U. Burmistrz Miasta U., działając na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpił o uzgodnienie planowanej inwestycji do Zarządu Województwa Śląskiego, jako do zarządcy drogi. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym z upoważnienia Zarządu Województwa Śląskiego, odmówiono uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie reklamy wizualnej na terenie działki nr 1, obręb U., poza granicami pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], ul. [...] w U., na podstawie przedłożonego planu sytuacyjnego w skali 1:1000. W uzasadnieniu podano, że umieszczenie reklamy w obszarze skrzyżowania jest równoznaczne z tym, że jest ona kierowana do użytkowników drogi (kierowców, pasażerów lub pieszych). Ma przyciągnąć wzrok uczestników ruchu drogowego, gdyż w przeciwnym przypadku nie byłoby celowe jej instalowanie. Tak więc, reklama w obrębie skrzyżowania spowoduje odwrócenie uwagi kierowców i tym samym doprowadzi do powstania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Rejon skrzyżowania wymaga zachowania szczególnej ostrożności. Obowiązkiem kierowcy jest obserwowanie jezdni w celu sprawnego i bezpiecznego kierowania pojazdem. Powołano się także na statystyki policyjne. Podkreślono, że obowiązkiem administratora drogi jest ochrona zwłaszcza w przypadku kiedy urządzenie montowane w pobliżu drogi może mieć bezpośredni wpływ na kierujących pojazdami. Zarządca drogi zobligowany jest do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego. W ocenie Zarządu Województwa Śląskiego interes społeczny – bezpieczeństwo ruchu drogowego i pieszego, jest dobrem nadrzędnym w tym przypadku, przed interesem inwestora, zmierzającym do umieszczenia reklamy w obszarze skrzyżowania, co niewątpliwie będzie stwarzało zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Zażalenie na postanowienie z dnia [...] r. wniosła "A" Sp. z o.o. w U., działająca przez pełnomocnika. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji – Zarządowi Województwa Śląskiego z określeniem wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa podlegających zastosowaniu. W uzasadnieniu zażalenia podała, że kompletną regulację dotyczącą usytuowania obiektów budowlanych przy drogach oraz reklam umieszczonych przy drogach (niebędących obiektami budowlanymi) zawiera art. 43 ustawy o drogach publicznych. W odniesieniu do reklam usytuowanych przy drodze wojewódzkiej poza obszarami zabudowanymi, jak również poza terenem zabudowy, minimalna odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi 20 m, natomiast w terenie zabudowy minimum 8 m. W przedmiotowej sprawie organ w ogóle nie przywołał tego artykułu, czym naruszył art. 6 k..a. Organ orzekł o odmowie uzgodnienia w oderwaniu od jurydycznych przesłanek tej odmowy, a także w sposób abstrahujący od rzeczywistej lokalizacji projektowanej reklamy wizualnej, która w istocie ma znajdować się w odległości 22 m od krawędzi jezdni. Organ nie poczynił ustaleń co do tego, jaki będzie in concreto wpływ zamierzonego przedsięwzięcia na poziom bezpieczeństwa na skrzyżowaniu, dystansując się od konieczności powołania dowodów wykazujących korelację między reklamą wizualną a bezpieczeństwem ruchu drogowego. Nawet na gruncie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych organ byłby obowiązany do szczegółowego i wyczerpującego przedstawienia wszelkich okoliczności przemawiających za odmową wyrażenia zgody na posadowienie reklamy w odległości mniejszej niż przewidziana w ust. 1 tej ustawy. Bezwzględny charakter zakazu usytuowania obiektu w pobliżu drogi przewidziany w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie budzi wątpliwości w świetle rezultatów wykładni literalnej przywołanego przepisu. Organowi nie przyznano luzu decyzyjnego w zakresie uzgodnienia bądź odmowy uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego. Organowi pozostawia się możliwość dokonania oceny, czy w dacie uzgodnienia teren leżący w otoczeniu drogi jest terenem zabudowy, a więc czy minimalne odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni mogą być mniejsze. Nie ma w konsekwencji podstaw do wprowadzania drogą postanowienia wymagań surowszych, aniżeli te określone przez ustawodawcę. W postanowieniu z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. W uzasadnieniu podano, iż odmawiając uzgodnienia, zarządca drogi wskazał na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego; Kolegium podziela takie stanowisko organu pierwszej instancji. Reklama ma przyciągać uwagę uczestników ruchu drogowego, w tym także kierowców. Nie jest tym samym zasadny zarzut dotyczący braku udowodnienia korelacji między reklamą wizualną a bezpieczeństwem ruchu drogowego. Przyjęcie braku takiego związku byłoby całkowicie nielogiczne. Oznaczałoby bowiem, że sytuowanie reklam wzdłuż drogi jest bezcelowe, gdyż uczestnicy ruchu drogowego nie zwracają na nie uwagi. Skoro jednak istotą tablicy reklamowej jest choćby chwilowe skupienie na niej uwagi kierowcy, to przez ową chwilę kierowca nie jest w pełni skoncentrowany na kierowaniu pojazdem. Nawet chwilowy brak koncentracji może skutkować kolizją lub innym niebezpiecznym zdarzeniem. Droga wojewódzka nr [...] jest drogą o dużym natężeniu ruchu, a skrzyżowanie pozbawione jest sygnalizacji świetlnej. Kierowcy muszą zachować na nim szczególną ostrożność. Lokalizowanie w pobliżu skrzyżowania tablicy wizualnej niesie za sobą zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Powołano się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności. Kolegium odniosło się również do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie jest bowiem powodem odmowy uzgodnienia odległość nośnika od zewnętrznej krawędzi jezdni. To, że tablica reklamowa ma być zlokalizowana w odległości 22 m od krawędzi jezdni nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Jedynym powodem odmowy uzgodnienia jest zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. W skardze na to postanowienie "A" Sp. z o.o. w U., działająca przez pełnomocnika, podniosła następujące zarzuty: 1/ naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia odmawiającego uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego bez podstawy prawnej, co powoduje, że postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. 2/ naruszenia prawa materialnego – art.43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, które miało wpływ na treść orzeczenia, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, że organ zajmujący stanowisko korzysta z uznania administracyjnego w zakresie odmowy uzgodnienia zamierzeń inwestycyjnego, podczas gdy przywołany przepis określa w sposób ścisły minimalne odległości usytuowania obiektu budowlanego lub reklamy od zewnętrznej krawędzi jezdni nie pozostawiając organowi swobody decyzyjnej w zakresie zastosowania surowszyc wymagań co do usytuowania obiektu lub reklamy. 3/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewszechstronną i arbitralną ocenę materiału dowodowego, przejawiającą się w zaniechaniu przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych mających na celu zweryfikowanie twierdzenia o stwarzaniu zagrożeniu zamierzenia inwestycyjnego dla uczestników ruchu drogowego, a zatem pominięciem rzeczywistego wpływu zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego na poziom bezpieczeństwa użytkowników zarządzanej przez organ pierwszej instancji drogi z uwzględnieniem lokalizacji pylonu z reklamą wizualną względem zewnętrznych krawędzi jezdni oraz usytuowania innych podobnych obiektów budowlanych na pobliskich nieruchomościach osób trzecich w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego. W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi przez organ II instancji w ramach autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.. W przypadku nieuwzględnienia skargi wniósł alternatywnie: - o stwierdzenie nieważności postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności również postanowienia organu pierwszej instancji, albo - w razie uznania za niezasadny zarzutu skargi w zakresie dotyczącym obciążenia postanowienia wadą nieważności, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu pierwszej instancji wraz z zobowiązaniem organu pierwszej instancji do wydania w terminie miesiąca postanowienia o uzgodnieniu zamierzenia inwestycyjnego, albo - w razie uznania za niezasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na treść orzeczenia, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik prezentuje pogląd, zgodnie z którym przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ma charakter normy kompetencyjnej, a nie materialnej, stąd nie może stanowić podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Prowadziłoby to do uznania, że odmowa uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego jest przypadkiem uznania administracyjnego. Kompletną regulację, dotyczącą usytuowania obiektów budowlanych przy drogach oraz reklam umieszczonych przy drogach zawiera art. 43 u.d.p. Wobec tego przesłanki odmowy uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., są określone w tym art. 43 ust. 1 u.d.p. Norma w nim zawarta nie daje organowi luzu decyzyjnego w zakresie uzgodnienia bądź odmowy uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego. Pozostawia mu jedynie możliwość dokonania oceny, czy w dacie uzgodnienia teren leżący w otoczeniu drogi jest terenem zabudowy, a więc czy minimalne odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni mogą być mniejsze. Nie ma podstaw do wprowadzania drogą postanowienia wymagań surowszych, aniżeli te określone przez ustawodawcę. Tymczasem, organy administracji publicznej eksponują w uzasadnieniu rzekome i niezweryfikowane twierdzenia o zagrożeniu dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Do wydania postanowienia odmawiającego doszło w wyniku przyjęcia pozaustawowych kryteriów, z pominięciem wiążącego charakteru art. 43 ust. 1 u.d.p., co oznacza wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej. Jeżeli postanowienie na gruncie art. 43 ust. 1 u.d.p. ma charakter związany i nie daje organowi swobody w zakresie uznania administracyjnego, to w rezultacie nieprawidłowe pozostaje pominięcie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia ww. regulacji. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że w treści postanowień organów brak jest nie tylko odniesienia do projektowanych odległości pylonu od krawędzi jezdni, ale też rozważań w przedmiocie usytuowania innych obiektów (reklam) o podobnym charakterze na nieruchomościach sąsiednich, które to obiekty również znajdują się w pobliżu pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...]. Naruszono zatem art. 7, 77 i 80 k.p.a. W pełni uprawniony jest w konsekwencji zarzut wybiórczej oceny materiału dowodowego, bowiem nie wzięto pod uwagę okoliczności, że ww. reklama ma się znajdować w odległości ok. 30-35 m od skrzyżowania oraz w odległości ok. 22 m od krawędzi jezdni [...]. Podzielenie zapatrywania organu drugiej instancji musiałoby prowadzić do odmowy lokalizowania jakiejkolwiek reklamy wizualnej w okolicy pasa drogowego (nawet w odległości większej niż przewidziana w ustawie). W odpowiedzi na powyższą skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię zakresu postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 54 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis ten nie zawiera enumeratywnego wyliczenia zagadnień lub przepisów innych ustaw, w obrębie których może być prowadzone postępowanie uzgodnieniowe. Przepis ten wskazuje na uprawnienie do oceny inwestycji, która ma być realizowana na obszarze przyległym do pasa drogowego, a więc na działce lub działkach wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący podnosi, że zakres tego uzgodnienia winien sprowadzać się do oceny inwestycji w świetle art. 43 ust. 1 u.d.p. Przyjęcie proponowanej przez skarżącego wykładni jest niemożliwe do zaakceptowania. Sprowadzałoby bowiem postępowanie uzgodnieniowe z zarządcą drogi wyłącznie do analizy, czy planowany obiekt będzie znajdował się w odległości, o której mowa w ww. przepisie czy też nie. Taka idea uzgodnienia z zarządcą drogi sprawiałaby, że uzgodnienie to byłoby de facto bezcelowe. Kolegium powołało odrębne przepisy, wskazując, że są skierowane do organu właściwego do wydania warunków zabudowy, a więc do organu prowadzącego postępowanie główne. Organ prowadzący postępowanie główne musi uwzględnić treść art. 43 u.d.p. niezależnie od tego, czy zarządca drogi wskaże mu to w postanowieniu w przedmiocie uzgodnienia inwestycji. Ponadto w odpowiedzi na skargę przywołano art. 53 ust. 4 pkt 9u.p.z.p., podkreślając, że nakazuje on dokonywać uzgodnień w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Pojęcie "pas drogowy" jest znacznie szersze niż pojęcie jezdni. Możliwa jest sytuacja, w której granice pasa drogowego znajdują się w znacznej odległości od krawędzi jezdni (także w odległości większej niż wskazana w art. 43 ustawy o drogach publicznych). Ustawodawca nie ogranicza uprawnienia zarządcy drogi wyłącznie do analizy owych 8 metrów (w przypadku drogi wojewódzkiej znajdującej się w terenie zabudowanym), lecz analizę całego obszaru przyległego do pasa drogowego. Dalej Kolegium wskazało że w zakres postępowania uzgodnieniowego wchodzi także kwestia bezpieczeństwa ruchu, a zadaniem zarządcy drogi jest zadbanie, by poprzez inwestycje lokalizowane na obszarze przyległym do pasa drogowego to bezpieczeństwo nie doznawało uszczerbku. Powtórzono argumenty dot. bezpieczeństwa, zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarg oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.z.p.). Zgodnie ze wskazanymi przepisami decyzję o warunkach wydaje się po uzgodnieniu z wyspecjalizowanymi organami, w tym z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Spór dotyczy w istocie rzeczy tego, czy, jak przyjmują organy orzekające w sprawie, przepisy te kreują samodzielną normę prawa materialnego do dokonania czynności uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, czy też, jak twierdzi skarżący, jest to tylko norma "kompetencyjna", która powinna być stosowana wraz z normą zawartą w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068, dalej: u.d.p.). Inaczej rzecz ujmując, według skarżącego pełną normę kompetencyjną należy rekonstruować na podstawie przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 u.d.p. Na tej podstawie formułowany jest pogląd, iż błędne jest traktowanie przez organ II i I instancji przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. jako wyznaczających pełną normę kompetencyjną, czego konsekwencją jest odmowa uzgodnienia w rozpatrywanej sprawie. Takie podejście organów oznacza, że zastosowana przez nie norma, w oderwaniu od art. 43 ust. 1 u.d.p., daje zarządcy drogi możliwość uznaniowego działania (uzgadniania), podczas gdy przyjęcie za podstawę działania pełnej (według skarżącego) normy kompetencyjnej, uwzględniającej treść art. 43 ust. 1 u.d.p., ograniczałoby możliwość odmowy uzgodnienia jedynie do przypadków pozostających w kolizji z jej treścią. Stosownie do art. 43 ust. 1, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: autostrady – w terenie zabudowanym 30 m, a w terenie niezabudowanym 50 m; drogi ekspresowej – odpowiednio 20 m i 40 m; drogi ogólnodostępnej krajowej - odpowiednio 10 m i 25 m; dróg wojewódzkich i powiatowych - 8 m i 20 m; dróg gminnych - 6 m i 15 m. Jedynie częściowo można zaaprobować pogląd skarżącej, bowiem może pojawić się problem dokonywania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu, który będzie sytuowany w odległościach od "zewnętrznej krawędzi jezdni" bliższych, niż wskazane w art. 43 ust. 1 u.d.p. i wtedy postanowienie uzgodnieniowe powinno mieć charakter odmowny. Do konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi lokalizacji obiektu budowlanego może dochodzić także na podstawie art. 43 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. To uzgodnienie będzie miało charakter uznaniowy, skoro ustawodawca nie określa warunków (zasad) takiego odstępstwa od wymogów wskazanych w ust. 1 art. 43 u.d.p. O ile pierwszy z tych przypadków pozostaje w zakresie hipotezy art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p., o tyle drugi nie, skoro nie dotyczy on etapu uzyskiwania decyzji lokalizacyjnej, ale etapu poprzedzającego bezpośrednio wykonanie określonych robót budowlanych w odległościach mniejszych, niż wymagane art. 43 ust. 1. Przytoczone wyżej uwagi prowadzą do wniosku, iż jedynie częściowo można wiązać zastosowanie normy zawartej w art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. z art. 43 ust. 1 u.d.p., przy czym nie zachodzi to w przedmiotowej sprawie z tego względu, że mamy do czynienia z usytuowaniem reklamy poza obszarem zabudowanym, w odległości 22 m od krawędzi jezdni - drogi wojewódzkiej. Zważywszy na odległość od krawędzi jezdni, wynikającą z art. 43 ust. 1 u.d.p. i wynoszącą 20 m, nie ma przeszkód do lokalizacją tego przedsięwzięcia w takim miejscu. Zdaniem Sądu, to że art. 43 ust. 1 u.d.p. nie wynika zakaz usytuowania reklamy w miejscu przewidzianym przez inwestora, nie oznacza jednak braku podstaw do zastosowania art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Nie budzi większych wątpliwości, wbrew stanowisku skarżącej, iż przytoczony art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. zawiera normę kompetencyjną upoważniającą zarządcę drogi do uzgodnienia lokalizacji przedsięwzięcia sytuowanego na obszarze przyległym do pasa drogowego. W normie tej wskazany jest organ uprawniony do uzgadniania, a w jej hipotezie sytuacja, w której uzgodnienie jest wymagane. Co więcej, zważywszy na postanowienie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. (uzgadnianie w trybie art. 106 k.p.a.) oraz art. 145 § 1 pkt. 6 w zw. z 151 § 1 pkt. 2 (uchylenie decyzji wydanej bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu) możemy zrekonstruować także sankcję, jaką wiązać się będzie z brakiem uzgodnienia. Wbrew stanowisku skarżącej nie jest to tylko norma "kompetencyjna" (rozumiana jako wskazująca tylko organ kompetentny do załatwienia sprawy), ale pełna norma meterialnoprawna. Sąd oczywiście ma świadomość trudności z wykładnią pojęcia "obszaru przyległego do pasa drogowego", nie oznacza to jednak zwolnienia z obowiązku poczynienia takich ustaleń w konkretnym przypadku. Wyniki wykładni językowej, a więc zasadniczej dla prawa administracyjnego, wskazują, ze chodzi tu o działki (nieruchomości) przylegające bezpośrednio do pasa drogowego (pozostające w bezpośrednim sąsiedztwie). Działka nr 1, wskazywana przez inwestora pod lokalizację reklamy, bezpośrednio przylega do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], a więc mieści się w zakresie hipotezy art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. Akt uzgodnieniowy, podjęty na tej podstawie prawnej, nie ma charakteru związanego. W przepisie art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. nie określono warunków, spełnienie których powinno skutkować pozytywnym uzgodnieniem lokalizacji przedsięwzięcia. Wobec tego uznać go trzeba za akt uznaniowy, przy czym zakres tego uznania wyznaczają granice wewnętrzne i zewnętrzne. W tym przypadku zasadnicze trzeba przypisać tym pierwszym, a więc związanych z celami regulacji prawnej, stanowiącej podstawę czynności uzgadniania. Chodzi głównie o u.p.z.p., ale też o u.d.p. oraz ustawę prawo o ruchu drogowym. Najogólniej rzecz ujmując, zważywszy na zadania i kompetencje organu zarządzającego drogą publiczną, podstawą dyrektywą będzie bezpieczeństwo użytkowników drogi publicznej (bezpieczeństwo ruchu drogowego). W tej sprawie Zarząd Województwa Śląskiego odmawiając uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego uznał, iż projektowana reklama ze względu na usytuowanie w pobliżu skrzyżowania (ok. 33) z natury rzeczy będzie przyciągała uwagę kierowców, tym samy stwarzając zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast skrzyżowanie jest miejscem, w którym kierujący pojazdem ma zachować nie tylko zwykłą, ale szczególna ostrożność (art. 25 ustawy z z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990). Sąd podkreśla również, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1786/12 wskazał, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez organy Państwa, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności. Wobec tego stanowisko organów orzekających w sprawie należy podzielić i nie zmienia tego faktu, to że w tym zakresie nie prowadziły postępowania dowodowego (jeden z zarzutów skargi). Wystarczające jest tu doświadczenie życiowe oraz doświadczenie organu zarządzającego drogą publiczną, a także wspomniany wyżej wymóg zachowania szczególnej ostrożności w rejonie skrzyżowań. W świetle ustaleń przytoczonych wyżej nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze tak w odniesieniu do naruszeń prawa materialnego ( art. 43 ust. 1 u.d.p.) oraz procesowego (art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). W szczególności nie mogła się ostać teza o braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonego postanowienia, jak i stanowisko kwestionujące możliwość traktowania jako podstawy prawnej art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W związku z tym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, należało skargę oddalić.