II SA/Ke 19/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2018 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) po rozpatrzeniu zażalenia R. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z dnia 16 lipca 2018 r. znak: [...] w sprawie wymierzenia kary w wysokości 75.000zł z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku administracyjno-socjalnego, usytuowanego na działce nr ewid. 1118 w N., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją Starosty z dnia 17.09.2014 r. znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono R. R. pozwolenia na budowę budynku usługowego – hali magazynowej z częścią handlową i budynku administracyjno-socjalnego. Oba budynki zaliczono do kategorii XVII obiektów budowlanych. PINB stwierdzając, że budynek administracyjno-socjalny jest użytkowany z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane, tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59g, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), zwanej dalej jako: Pb oraz art. 123 kpa, wydał opisane na wstępie postanowienie. Zażalenie na postanowienie organu I instancji złożył R. R. podnosząc, że budowę oraz wszelkie czynności związane ze sprawowaniem nadzoru inwestorskiego powierzył swojemu projektantowi i to w jego gestii było wykonanie czynności formalnych związanych z zakończeniem budowy. WINB rozpatrując zażalenie za bezsporne przyjął, że budynek administracyjno-socjalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Na działkach 1117/2 i 1118 inwestor R. R. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży materiałów opałowych. Kwalifikację przedmiotowego budynku do kategorii XVII obiektów budowlanych uzasadnia treść decyzji Starosty z dnia 17.09.2014 r. oraz przepisy ustawy Prawo budowlane, które do tej kategorii zaliczają budynki handlu, gastronomii i usług. Organ podkreślił, że w budynku administracyjno-socjalnym są dokonywane czynności związane z prowadzoną działalnością. Powyższe okoliczności potwierdzają wykonane podczas oględzin w dniu 5.10.2018 r. zdjęcia z umieszczonym na elewacji budynku urządzeniem elektronicznym zczytujacym ciężar ważonego opału oraz wyposażenie tego budynku. Ponadto sam inwestor nie kwestionuje faktu użytkowania obiektu. Zdaniem organu, inwestor nie mógł więc z uwagi na przepis art. 55 pkt 1 Pb przystąpić do użytkowania obiektu bez uprzedniego uzyskania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, a taka sytuacja właśnie miała miejsce, albowiem inwestor nie dopełnił czynności formalno-prawnych wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Ustalając wysokość kary organ przywołał przepisy art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i ust. 2 PB oraz wskazał, że nie zaistniały przesłanki świadczące o przedawnieniu się kary, do rozpatrzenia których stosownie do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa – odsyła art. 59g ust. 5 Pb. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. R. zarzucając naruszenie przepisów prawa. Autor skargi stwierdził, że postanowienie WINB z dnia 13 listopada 2018 r. jest niezgodne z prawem, zaś wymierzona kara jest drakońska, wziąwszy pod uwagę wagę naruszenia. Jak podkreślił, budynek został wybudowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, jego powierzchnia wynosi 50m2, a nałożona kara pozostaje w olbrzymiej dysproporcji do nakładów inwestycyjnych poniesionych na jego budowę. Równocześnie skarżący podtrzymał argumentację odnośnie powierzenia czynności formalno-prawnych sprawującemu nadzór inwestorski projektantowi, które sprawia, że nie może on ponieść sankcji za naruszenie art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w nim naruszenia prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie istnieje jednolita linia, co do tego, czy kategoria obiektu budowlanego ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z jednym z poglądów, ustalona, w pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, kategoria obiektu budowlanego jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego (por. wyrok II SA/Gl 366/14). Według przeciwnego stanowiska przypisanie kategorii potwierdza jedynie rodzaj obiektu i ma charakter informacyjny. Z tego powodu organ nadzoru budowlanego wymierzający inwestorowi np. karę za nielegalne użytkowanie obiektu nie będzie związany przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorią i może określić ją na podstawie własnych ustaleń (por. wyrok NSA II OSK 998/15). W rozpoznawanej sprawie, nie budzi wątpliwości Sądu, że inwestor – R. R. przystąpił do użytkowania budynku administracyjno-socjalnego na działce nr ew. 1118 w N. bez dokonania niezbędnych formalności, tj. z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego. Organy ustaliły, że przystąpienie do użytkowania tego obiektu stosownie do treści art. 55 Pb wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Budynek ten został bowiem zaliczony do kat. XVII, która zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane obejmuje: budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, co uzasadnia obliczenie kary odpowiednio do przepisu 57 pkt 7 oraz 59f Pb jako iloczyn współczynników: 10 (s x k x w) = 10 (500 x 15 x 1) = 75.000zł. Określając kategorię obiektu organ powołał się na decyzję Starosty z dnia 17.09.2014 r. znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowego – hali magazynowej z częścią handlową oraz budynku administracyjno-socjalnego w której oba te budynki zostały zaliczone do takiej właśnie kategorii. Stwierdził również, że w budynku dokonywane są czynności związane z prowadzoną działalnością gospodarczą – handlowo-usługową (skład opału). Zaprezentowanej w powyższym zakresie argumentacji organu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela. Przede wszystkim, w postępowaniu wyjaśniającym organy nie zwróciły uwagi na znajdujący się w aktach materiał dowodowy – protokół z kontroli z dnia 5.10.2018 r. wskazujący, że będący przedmiotem kontroli budynek administracyjno-socjalny został zrealizowany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, bez odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem (k. nr KI-37-38). Załączniki fotograficzne nr 1, 2 i 3 przedstawiają pomieszczenia budynku tj. pomieszczenie biurowe z wyposażeniem zgodnym z jego przeznaczeniem (zał. Nr 1), pomieszczenie socjalne wraz z w.c. również odpowiednio do przeznaczenia wyposażone (zał. Nr 2) i pomieszczenie kotłowni z kotłem na paliwo stałe (zał. Nr 3). Nie jest sporna wskazywana przez skarżącego powierzchnia budynku wynosząca 50m2. Taki stan faktyczny oznacza, że zwłaszcza w realiach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego nie jest związany kategorią obiektu budowlanego ustaloną w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wiadomo bowiem dlaczego organy stwierdzając, że budynek administracyjno-socjalny został wybudowany zgodnie z pozwoleniem przyjmują, że jest to budynek handlowy. Zdaniem Sądu, z faktu, że na zewnątrz, na elewacji budynku znajduje się urządzenie elektroniczne do zczytywania ciężaru ważonego opału, nie wynika zmiana charakteru budynku z administracyjno-socjalnego na handlowy skutkująca zaliczeniem tego obiektu do kategorii XVII, jak uznały organy. Nadto, istnieje rozbieżność pomiędzy stwierdzeniem w zaskarżonym postanowieniu, obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a wskazaniem, w decyzji Starosty z dnia 17.09.2014 r. – o pozwoleniu na budowę - w pkt 5 (str. 3), że "inwestor jest zobowiązany zawiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Powiatowego , co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, dotyczy budynku administracyjno-socjalnego (bud nr 2); przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie – hali magazynowej z częścią handlową (bud nr 1)". Jednocześnie zgodnie z pouczeniem organu, w przypadku, gdy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie jest wymagane, do użytkowania obiektu można przystąpić po upływie 21 dni od doręczenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli organ w tym terminie nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. A zatem treść decyzji o pozwoleniu na budowę i zawarte w niej pouczenie pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniem organu odnośnie wymogu uzyskania przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu – decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kwestia ta powinna zostać przez organ wyjaśniona, z uwagi na jej wpływ na ustalenie kategorii spornego obiektu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali kategorię obiektu do użytkowania którego przystąpił inwestor z naruszeniem art. 54, 55 Pb, a następnie rozważy przesłanki określone w art. 57 ust. 7 Pb w zw. z 59g stanowiące podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Reasumując, błędne ustalenia organu co do kategorii obiektu stanowią o naruszeniu art. 55 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59g Pb i uzasadniają uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z dnia 16.07.2018 r. z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.