IV SA/Po 1004/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpatrzeniu zażalenia T. o. (dalej: skarżąca) na postanowienie Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na prowadzenie odpadów, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: K.p.a.), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy W uzasadnieniu SKO wskazało, że zaskarżonym postanowieniem Starosta zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zmiany pozwolenia na prowadzenie odpadów na terenie zakładu położonego w m. G. W. udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazując że w jej ocenie nie zaszła wskazana przez Starostę przesłanka zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ I instancji wskazał, że w dniu 22 maja 2018 r. skarżąca wniosła podanie o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zezwalającej na prowadzenie przetwarzania odpadów na terenie zakładu położonego w miejscowości G. W.. Organ wskazał, że przed SKOd toczy się postępowanie z odwołania skarżącej od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] cofającej skarżącej zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Kolegium ponownie rozpatruje sprawę po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 110/18). W ocenie SKO w P. Starosta trafnie uznał, że rozstrzygnięcie kwestii cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w stosunku do postępowania w sprawie zmiany tego zezwolenia. Wydanie ostatecznej decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia przesądzi o tym czy w ogóle będzie istniał przedmiot postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt II GSK 1555/14, CBOSA) "pomiędzy postępowaniem o cofnięcie zezwolenia, a postępowaniem o jego zmianę zachodzi merytoryczny konflikt, który może zostać rozwiązany tylko w ten sposób, że postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia musi ustąpić przed postępowaniem o jego ewentualne ostateczne cofnięcie; obydwa postępowania odnoszą się do tego samego przedmiotu, jakim jest zezwolenie tyle, że jedno z nich ma szerszy zakres, zaś wynik warunkuje wręcz dopuszczalność prowadzenia postępowania w węższym zakresie. Podsumowując, dokonywanie zmian zezwolenia dopóty, dopóki nie zakończy się postępowanie o byt tego zezwolenia w jego treści sprzed żądania zmiany, jest niedopuszczalne". Co prawda w przywołanym orzeczeniu NSA odnosił się do kwestii zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, ale w ocenie SKO sformułowana przez NSA zasada znajduje zastosowanie także w przypadku zezwoleń na przetwarzanie odpadów. Należy przy tym zauważyć, że Starosta wydał decyzję cofającą zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Co prawda jest to decyzja nieostateczna, ale organ pierwszej instancji jest nią związany co musi brać pod uwagę w postępowaniach pozostających w związku z decyzją o cofnięciu zezwolenia, np. w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., III SA/Wr 517/11). Słusznie, w ocenie SKO, zauważył w uzasadnieniu organ I instancji, że przedmiotem postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia jest treść zezwolenia w wersji pierwotnej, a prowadzenie postępowania w sprawie zmiany tego zezwolenia skutkowałoby kolizją w ramach tożsamości materialnej sprawy i wzajemną sprzecznością obu postępowań. Skarżąca spółka w zażaleniu błędnie wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] wydanej [...] lutego 2014 r. nr [...] zezwalającej jej na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. SKO w P. nie prowadzi bowiem sprawy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Prowadzone jest postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] cofającej zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Stanowisko skarżącej co relacji postępowania nieważnościowego do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i przywołane w tym zakresie orzecznictwo nie odnosi się zatem do istoty zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia z uwagi na zagadnienie wstępne jakim jest rozstrzygnięcie kwestii cofnięcia zezwolenia. Postanowienie SKO zaskarżone zostało przez T. sp. z o. o. w P. reprezentowaną przez zawodowego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo, że nie zachodziły określone w tym przepisie okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. Dopóki ostateczna decyzja udzielająca zezwolenia nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany tej decyzji. Skarżący wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 maja 2018 r., I SA/G1 684/17 wskazano, że organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji lub postanowienia. Także w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 939/17, zauważono, że samo stwierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, w którym wskazał, że przez pojęcie zagadnienie wstępne użyte w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla spraw przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Skarżący podniósł, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż fakt prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie jego zmiany. Postępowania te są odrębnymi postępowaniami prowadzonymi w różnym trybie, na podstawie odrębnych przepisów prawa. Podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia były bowiem przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.). Natomiast podstawą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej. Postępowań tych nie można zatem uznać za tożsame pod względem przedmiotowym. Z tego powodu niezasadne jest stanowisko Organu II instancji, że między postępowaniem w sprawie cofnięcia zezwolenia, a postępowaniem o jego zmianę zezwolenia istnieje konflikt i prowadzenie pierwszego z tych postępowań wyklucza kontynuowanie drugiego. Marginalnie skarżąca zaznaczyła, że przedmiotem jej wniosku była jedynie zmiana masy poszczególnych odpadów określonych w zezwoleniu. Wniosek ten nie obejmował zmiany rodzajów odpadów, co do których udzielono jej zezwolenia, okresu na który wydano zezwolenie, czy innych istotnych elementów zezwolenia, zmiana ta zatem nie prowadziłaby do zasadniczej zmiany treści zezwolenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu organ wyższego stopnia postąpił prawidłowo, utrzymując postanowienie o zawieszeniu postępowania. Sąd podziela argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Sprawa dotyczy zawieszenia postępowania, którego przedmiotem jest zmiana zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów. W ocenie Sądu organ wyższego stopnia ma rację uznając, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia oraz postępowanie w przedmiocie jego zmiany nie mogą toczyć się równolegle. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wnioski przedstawione w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r. w sprawie II GSK 639/12 oraz z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie II GSK 1555/14 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W obu tych sprawach przedmiotem rozważań NSA była kwestia wzajemnej zależności postępowania o zmianę zezwolenia i postępowania o jego cofnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 1555/14 podzielił wyrażoną przez WSA ocenę, że prowadzenie postępowania o zmianę zezwolenia i rozstrzyganie w tym przedmiocie, w sytuacji gdy równolegle toczy się wcześniej uruchomione postępowanie o cofnięcie tego zezwolenia, jest niedopuszczalne. W ocenie NSA nie można zarzucić błędu rozumowaniu Sądu I instancji, zgodnie z którym, ze względu na strony postępowania oraz przedmiot, którego dotyczyć ma rozstrzygnięcie (zezwolenie) w obu postępowaniach – o cofnięcie zezwolenia i o jego zmianę – mamy do czynienia z tą samą sprawą administracyjną. Sąd II instancji nie podzielił przy tym poglądu skarżąca kasacyjnie, tożsamego z poglądem wyrażanym przez skarżącą w niniejszym postępowaniu, że dopóki ostateczna decyzja udzielająca zezwolenia znajduje się w obrocie prawnym, postępowanie w przedmiocie jej zmiany nie doznaje przeszkód. W sprawie II GSK 639/12 NSA podkreślił natomiast, że okoliczność, iż w sensie formalnym (procesowym) postępowania dotyczą cofnięcia pozwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej oraz jego modyfikacji, nie zmienia faktu, że jest to w istocie tożsama (zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo) sprawa administracyjna. Wszczęcie postępowania w sprawie korekty w takich warunkach procesowych, prowadziłoby do równoległego prowadzenia dwóch postępowań przez ten sam organ, skutkującego w zasadzie zniesieniem tożsamości (jedności) materialno-prawnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie chodzi więc nie tyle o wykonalność decyzji nieostatecznej, ale - jak wykazano - o kolizję pomiędzy omawianymi postępowaniami administracyjnymi. Inaczej przedstawiałaby się sprawa w przypadku, gdyby organ egzekwował nałożony na spółkę obowiązek, w sytuacji gdy decyzja w tym zakresie nie byłaby ostateczna. Wówczas okoliczność nabycia cechy ostateczności przez decyzję nakładającą obowiązek prawny miałaby istotne znaczenie. W rozpatrywanej sprawie mamy jednak do czynienia z odmienną sytuacją. W istocie strona domagała się wszczęcia postępowania wpadkowego – modyfikującego wcześniej wydane zezwolenie, co w realiach jego cofnięcia nie było dopuszczalne. Pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności, a postępowaniem dotyczącym korekty elementów, o których mowa w tym zezwoleniu, zachodzi merytoryczny konflikt. Powoduje to, że postępowania te nie mogą się toczyć niejako równolegle. Obie przywołane wyżej sprawy, toczące się przed NSA, dotyczyły zezwoleń na działalność w zakresie gier losowych, uwagi Sądu zachowują jednak aktualność na gruncie sprawy niniejszej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r. w sprawie I OSK 239/10 (CBOSA) przesłanką zawieszenia postępowania administracyjnego na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest wystąpienie sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kluczową kwestią staje się tu zatem pojęcie zagadnienia wstępnego i jego znaczenie dla nowego postępowania. Nie budzi oczywiście wątpliwości sytuacja, w której bez uprzedniego wydania rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ czy sąd, wydanie danej decyzji nie byłoby w ogóle możliwe (gdy brak rozstrzygnięcia jest bezwzględną przeszkodą dla wydania decyzji). Niezależnie jednak od tej tezy, akcentującej bezpośredni i warunkujący związek pomiędzy decyzjami (rozstrzygnięciami), należy podzielić zasadność stanowiska, na gruncie którego związek ten należy rozumieć jako bezpośredni wpływ rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym, w stosunku do którego rozważane jest zawieszenie. Zwłaszcza, jeśli wynikanie to opiera się na stosunku zależności merytorycznej, polegającej na wpływie na sposób rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym w sytuacji, gdy możliwe są różne sposoby jego rozstrzygnięcia. Związek musi być więc merytoryczny i bezpośredni, chociaż nie musi on mieć charakteru formalnego w postaci proceduralnej niemożliwości wydania decyzji w postępowaniu głównym. Taki merytoryczny i bezpośredni związek, w ocenie Sądu, prawidłowo ustaliły organy obu instancji w swych rozstrzygnięciach badanych w niniejszej sprawie. Przyjąć należy, że decyzje w przedmiocie cofnięcia zezwolenia i jego zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. wydawane są w tej samej – z materialnoprawnego punku widzenia – sprawie administracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie Ii GPS2/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2018 r. w sprawie II SA/Bd 84/17, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że SKO postąpiło prawidłowo, utrzymując w mocy postanowienie starosty o zawieszeniu postępowania. Odnosząc się końcowo do orzecznictwa powołanego jako oparcie dla argumentów skargi, Sąd stwierdza, że wszystkie powołane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dotyczyły odmiennych sytuacji, a mianowicie oceny wpływu trybów nadzwyczajnych: wznowieniowego i nieważnościowego na kwestię zasadności zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.