VII SA/Wa 1613/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. S. kwotę 217 zł (dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. S. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB") z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 6 września 2017 r. Z. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla K. P., co do zamierzenia budowlanego pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzielonym lokalem użytkowym o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30% z instalacjami wewnętrznymi: wodno – kanalizacyjnymi, energii elektrycznej, c.o. oraz kanalizacji deszczowej, utwardzeniem terenu i zjazdem indywidulanym z działki drogowej nr [...] obr. [...], na dz. nr [...] obr. [...], rozbudowa sieci kanalizacji ogólnospławnej na dz. nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...]". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji uznając, że Z. S. utracił legitymację procesową do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda wyjaśnił, że Z. S. swój interes prawny wywodził z faktu bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. zamierzenia budowlanego oraz prawa własności do działki nr [...]. Tymczasem organ na podstawie treści księgi wieczystej ustalił, że od dnia 23 listopada 2017 r. (umowa darowizny i ustanowienia służebności osobistej) jedynym właścicielem tej działki jest P. S., co oznacza, że Z. S. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania oraz "do wiadomości" P. S. Odwołanie od decyzji Wojewody wniósł P. S. wskazując, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postepowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zaskarżonym, opisanym na wstępie, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja Wojewody [...] została skutecznie doręczona P. S. w dniu 25 kwietnia 2018 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 9 maja 2018 r., podczas gdy odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 10 maja 2018 r. W skardze na to postanowienie P. S. (dalej jako: "skarżący") reprezentowany przez ojca – Z. S. wniósł o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że kodeks postępowania administracyjnego nie zna trybu doręczenia decyzji "do wiadomości", stąd takie doręczenie nie może być uznane za skuteczne, ponadto skoro Wojewoda nie uznał skarżącego za stronę postępowania (w przeciwnym razie takie postępowanie winno toczyć się dalej wskutek następstwa procesowego, o którym mowa w art. 30 § 4 k.p.a.), to nie mógł mu doręczyć decyzji, bo te doręcza się stronom. Skarżący ponadto zakwestionował przesłanie mu decyzji na adres: [...], ul. [...] wyjaśniając, że od wielu lat zamieszkuje w [...], gdzie koncentruje się jego aktywność życiowa, natomiast adres w [...] jest jego "starym miejscem" zameldowania w [...] i nie stanowi miejsca, w którym dokonuje się doręczeń. Adres ten zdaniem skarżącego nigdy nie pojawił się w żadnych dokumentach przesyłanych Wojewodzie, natomiast jego ustalenie na podstawie bazy PESEL jest "irrelewantne dla kwestii doręczeń" w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji skarżący stwierdził, że data 25 kwietnia 2018 r., jako data odbioru decyzji pod adresem w [...] nie może być początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania, gdyż skarżący dowiedział się o decyzji wraz z doręczeniem jej ojcu – Z. S., co nastąpiło w dniu 30 kwietnia 2018 r. i od tej daty należało liczyć termin do wniesienia odwołania. W ocenie skarżącego Wojewoda w okresie przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. winien był ustalić jego miejsce zamieszkania, zwracając się o tę informację do zbywcy nieruchomości tj. Z. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymują stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest postanowienie GINB z dnia [...] maja 2018 r. stwierdzające uchybienie przez skarżącego P. S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o umorzeniu postępowania w całości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W przepisie tym została przyjęta kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania. Ma ona doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z powyższym, aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1067/14 w CBOSA). Takich ustaleń organ odwoławczy nie prowadził. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. została doręczona skarżącemu jedynie "do wiadomości". Organ ten nie uznał skarżącego za stronę postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo posiadanej wiedzy o tym, że jest on aktualnym właścicielem nieruchomości - działki nr [...] i z tytułu własności tej nieruchomości jego poprzednik prawny wywodził interes prawny w byciu stroną postępowania nieważnościowego. Przy czym prawidłowość dokonania powyższego ustalenia, nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Należy jednak zgodzić się ze skarżącym, że kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji w zakresie doręczeń decyzji "do wiadomości". Zgodnie bowiem z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z kolei z art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Termin do wniesienia odwołania jest zatem terminem dla dokonania czynności przez stronę. Przytoczone reguły zorientowane są na sytuację typową i niejako zakładaną przez ustawodawcę, tj. sytuację, gdy odwołanie wnosi podmiot, który był uznany za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. W niniejszej zaś sprawie odwołanie wniosła osoba, która nie była traktowana przez organ I instancji jako strona i której decyzji tegoż organu w sposób prawem przewidziany nie doręczono. Do tej sytuacji odnosi się wypracowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono (por. wyrok NSA z dnia - wyrok z dnia 16 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 2230/00 - LEX nr 55355). Termin te nie biegnie zatem od dnia faktycznego dowiedzenia się o wydaniu decyzji, który to dzień – mogący mieć znaczenie w przypadku ewentualnego wznowienia postępowania – w tym kontekście nie ma doniosłości prawnej. Na marginesie warto dodać, że również możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie tej stronie, której organ doręczył decyzję (zob. A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 900 oraz powołane tam orzecznictwo). Organ odwoławczy pomijając ten pogląd, co do wykładni przepisów, nie poczynił prawidłowych ustaleń (choć przyjąć należy, że uznał skarżącego za stronę postępowania skoro stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania), w jakiej dacie i komu decyzję Wojewody [...] doręczono najpóźniej i w jakiej relacji data ta pozostaje do daty nadania w placówce pocztowej odwołania P. S. Gdyby bowiem przyjąć, że najpóźniej decyzję Wojewody [...] doręczono Z. S. w dniu 30 kwietnia 2018 r., oznaczałoby to, że odwołanie P. S. od decyzji o umorzeniu postępowania, nadane w placówce pocztowej w dniu 10 maja 2018 r. zostało wniesione w terminie i jako takie podlegało rozpoznaniu przez organ odwoławczy, przy założeniu rzecz jasna, że P. S., jako następca prawny Z.S. jest stroną postępowania, czego organ odwoławczy nie wyjaśnił. Brak tych ustaleń w efekcie doprowadził do – przedwczesnej zdaniem Sądu - konkluzji, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Z wymienionych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy zasądzając od organu zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz opłaty od pełnomocnictwa.