II SA/Rz 1364/18

Dnia 11 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2019 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na czynność Komisji Konkursowej z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie pozostawienia kandydatury M. S. na stanowisko dyrektora [...] Zespołu Specjalistycznego w [...] bez rozpoznania - postanawia - odrzucić skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zarząd [...] powołał Komisję Konkursową do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Zespołu Specjalistycznego w [...]. W trakcie posiedzenia w dniu [...] czerwca 2018 r. Komisja Konkursowa stwierdziła, że na konkurs wpłynęło 9 ofert, w tym jedna w kopercie nie zawierającej danych kandydata: imienia i nazwiska, adresu do korespondencji i numeru telefonu. W protokole posiedzenia wpisano, że po zasięgnięciu opinii radcy prawnego Komisja Konkursowa stwierdziła, że taka wadliwa koperta nie powinna być otwierana przez Komisję. Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. skarżący zwrócił się do Przewodniczącego Komisji Konkursowej o udostępnienie protokołu posiedzenia Komisji Konkursowej z dnia [...] czerwca 2018 r., udostępnienie przyjętego przez Komisję Konkursową Regulaminu konkursu, oraz podanie powodu niedopuszczenia jego kandydatury do konkursu wraz z przytoczeniem podstawy prawnej, która upoważniała Komisję Konkursową do pozbawienia kandydata możliwości udziału w konkursie. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 18 czerwca 2018 r. Przewodniczący Komisji Konkursowej poinformował skarżącego, że zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą, protokół udostępnia się jedynie kandydatom biorącym udział w konkursie. Ponieważ oferta skarżącego nie była rozpatrywana z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych przewidzianych w rozporządzeniu, niemożliwe było udostępnienie tego dokumentu. Przewodniczący Komisji Konkursowej przesłał natomiast skarżącemu kserokopię Regulaminu konkursu przyjętego przez Komisję Konkursową. Wyjaśniając przyczynę niedopuszczenia kandydatury skarżącego do konkursu, Przewodniczący Komisji Konkursowej poinformował skarżącego, że podstawę prawną stanowił § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą. Zgodnie z tym przepisem, dokumenty konkursowe kandydaci zgłaszający się do konkursu składają właściwemu podmiotowi; na kopercie kandydat umieszcza swoje imię i nazwisko oraz adres i numer telefonu kontaktowego a także adnotację o treści "Konkurs na stanowisko ...". Brak podania którejkolwiek ze wskazanej powyżej informacji stanowi poważne naruszenie przepisów przez osobę składającą i powoduje, że jego kandydatura nie będzie rozpatrywana. Ponadto przepisy nie przewidują uzupełnienia oferty o brakujące elementy po terminie składania ofert. Przepisy nie przewidują żadnych czynności naprawczych czy też uzupełnień wadliwie złożonych dokumentów konkursowych. Czynność dokonana przez osobę składającą polegająca na próbie uzupełnienia tychże danych nie może przynieść pożądanego skutku. Przewodniczący Komisji Konkursowej stwierdził, że skoro przepis stawia określone wymogi formalne ofercie kandydatów a oferta nie czyni zadość tym wymogom to oczywistym jest, iż nie można jej rozpatrywać. W przeciwnym razie zbędny byłby przepis stanowiący wymogi dla oferty. W dniu 21 czerwca 2018 r. do [...] wpłynęło pismo skarżącego skierowane do [...] zatytułowane jako "protest" od czynności związanej z nie rozpatrzeniem kandydatury skarżącego w ramach przedmiotowego konkursu. W piśmie tym skarżący domagał się unieważnienia przedmiotowego postępowania konkursowego. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Zarząd [...] w [...] działając na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa i na podstawie § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą, odrzucił w całości wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego na kandydata na stanowisko dyrektora [...] Zespołu Specjalistycznego w [...]. W dniu 10 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł skargę na ww. Uchwałę Zarządu [...] oraz na czynność Komisji Konkursowej polegającą na pozostawieniu kandydatury skarżącego na stanowisko konkursowe bez rozpoznania. Przewodniczący Wydziału II zarządził rozdzielenie obu skarg. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na czynność Komisji Konkursowej w przedmiocie pozostawienia kandydatury skarżącego na stanowisko dyrektora [...] Zespołu Specjalistycznego w [...] bez rozpoznania Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie: - art. 49 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 8 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą, poprzez pozostawienie kandydatury skarżącego bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy uchybienie temu przepisowi nie stanowi przesłanki do pozostawienia kandydatury bez rozpatrzenia, - art. 49 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 8 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej w zw. z § 8 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą, poprzez nie stwierdzenie nieważności postępowania lub bezskuteczności czynności Komisji Konkursowej wskutek pozostawienia kandydatury skarżącego bez rozpoznania i nie powiadomienia skarżącego o terminie posiedzenia Komisji pomimo przysługiwania mu statusu kandydata w postępowaniu konkursowym. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Komisji Konkursowej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że legitymacja do zaskarżenia czynności Komisji Konkursowej wynika z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez powołaną przez organ komisję konkursową mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Skarżący na poparcie swojego stanowisko przytoczył uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2006 r., I OPS 7/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., sygn. II OSK 2160/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. IV SA/Po 1173/12. Skarżący wskazał, że co prawda Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 5/14 stwierdził, że uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednak zdaniem skarżącego czynnością, o której mowa w ww. przepisie jest czynność komisji konkursowej powołanej na podstawie ustawy o działalności leczniczej i rozporządzenia wydanego na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Skarżący stwierdził, że w przypadku konkursów na stanowiska w podmiotach leczniczych nie jest podejmowana uchwała w przedmiocie zatwierdzenia konkursu, w odróżnieniu od konkursu na stanowisko dyrektora placówki oświatowej. Nawet w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu [...], powaga rzeczy osądzonej może nie obejmować rozstrzygnięcia co do skuteczności czynności Komisji Konkursowej, a co za tym idzie skarżący nie może oczekiwać wydania uchwały o stwierdzeniu nieważności konkursu. Za dopuszczalnością samoistnego zaskarżenia czynności Komisji Konkursowej powołanej przez organ samorządowy, przeprowadzającej konkurs na wolne stanowisko urzędnicze, opowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1626/14. Z ostrożności procesowej skarżący wniósł także o stwierdzenie bezskuteczności czynności Komisji Konkursowej polegającej na niedopuszczeniu go do udziału w postępowaniu w charakterze kandydata, bowiem jedynie w przypadku takiego rozstrzygnięcia skarżący uzyska podstawę do oczekiwania podjęcia uchwały o stwierdzeniu nieważności postępowania konkursowego. Nie jest to zaś już oczywiste w przypadku zaskarżenia, nawet skutecznego, jedynie samej Uchwały Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2018 roku. Skarżący stwierdził, że termin 30-dniowy do zaskarżenia przedmiotowej czynności jest zachowany, bowiem uznać należy, że rozpoczął on bieg dopiero od opublikowania przez Zarząd [...] zaskarżonej uchwały z dnia [...] lipca 2018 roku, co miało miejsce w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 17 lipca 2018 r. Do momentu opublikowania albo doręczenia skarżącemu uchwały nie była otwarta dla niego droga sądowa, gdyż nie wykluczone dla skarżącego było ewentualne stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego. Skarżący wyjaśnił, że naruszenie jego interesu prawnego wyraża się w tym, że wskutek podjęcia zaskarżonej czynności został pozbawiony prawa do udziału w przeprowadzonym konkursie na stanowisko dyrektora [...] Zespołu Specjalistycznego w [...], które to prawo wywieść można z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej. W odpowiedzi na skargę, Zarząd [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty, czynności lub zaniechania w sprawach z zakresu administracji publicznej. Katalog powyższych zaskarżalnych form działania lub zaniechania wynika z art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. oraz z przepisów ustaw szczególnych, do których odsyła art. 3 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest czynność z dnia [...] czerwca 2018 r., powołanej przez Zarząd [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Zespołu Specjalistycznego w [...], w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania oferty konkursowej skarżącego. Powyższa czynność stanowiła czynność postępowania konkursowego, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 4) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r.). W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwalifikacja powyższej czynności jako zaskarżalnej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. (pozostałe kategorie przedmiotów zaskarżenia nie wykazują związku z charakterem przedmiotu zaskarżenia). Nie ulega wątpliwości, że powyższa czynność ma charakter administracyjnoprawny i jako element składowy postępowania konkursowego na stanowisko w wojewódzkiej osobie prawnej (wojewódzki podmiot leczniczy [...] – [...] Zespół Specjalistyczny w [...]) może zostać zakwalifikowana jako czynność podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wątpliwości budzi jednak kwalifikacja powyższej czynności jako czynności kształtującej bezpośrednio prawa lub obowiązki skarżącego jako podmiotu, który nie został dopuszczony do czynności formalnej oceny ofert w konkursie na stanowisko kierownicze w wojewódzkim podmiocie leczniczym. Oczywiście czynność Komisji Konkursowej w przedmiocie pozostawienia oferty skarżącego bez rozpatrzenia (przejawiająca się brakiem otwarcia koperty zawierającej podanie o przyjęcie na stanowisko objęte konkursem wraz z załącznikami, o których mowa w § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r.) miała wpływ na dalszy przebieg postępowania konkursowego (przez ograniczenie kręgu kandydatów na stanowisko konkursowe) oraz mogła mieć wpływ na wynik konkursu (skoro kandydatura skarżącego nie podlegała ocenie), jednak czynność ta nie dokonała ostatecznej konkretyzacji (w sensie negatywnym) sytuacji prawnej skarżącego. Sytuacja ta została bowiem skonkretyzowana przez czynność kończącą postępowanie konkursowe, a więc czynność Komisji Konkursowej w przedmiocie wyboru kandydata na stanowisko objęte konkursem (zob. § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r.). Niezależnie od powyższego trzeba stwierdzić, że samo rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. ustanawia odrębny i autonomiczny tryb kwestionowania postępowania konkursowego oraz czynności w nim podjętych. Zgodnie z § 8 ust. 2 w zw. z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia każdy podmiot, którego interes prawny został naruszony w toku postępowania konkursowego, może w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata na stanowisko objęte konkursem żądać od podmiotu właściwego do powołania komisji konkursowej stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego z przyczyn wskazanych w § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego jest niedokonanie jednej lub więcej czynności określonych w § 4 ust. 1, a więc m.in. nierozpatrzenie choćby jednej ze zgłoszonych kandydatur (zob. § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r.). Akt właściwego podmiotu w przedmiocie stwierdzenia albo odmowy stwierdzenia nieważności dokonuje zbiorczej oceny podstaw do podważenia legalności i skuteczności prawnej postępowania konkursowego i jego rozstrzygnięcia, a zatem dopiero on wpływa bezpośrednio na ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu dotkniętego skutkami rozstrzygnięcia konkursowego. Wobec tego należy przyjąć, że przedmiotem zaskarżenia może stać się jedynie akt właściwego organu w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego. Trzeba ponadto zwrócić uwagę, że podmiotem zaskarżonej czynności jest Komisja Konkursowa, której byt prawny jest tymczasowy (zob. § 16 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r.). W momencie składania skargi podmiot ten najczęściej już nie istnieje w sensie prawnym, co oznacza, że skarżona strona postępowania sądowego jest trwale i nieodwracalnie pozbawiona zdolności sądowej, a więc skarga na jej czynność podlega odrzuceniu również z przyczyn podmiotowych (art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 58 § 2 i art. 31 § 3 p.p.s.a.). Zaprezentowany wyżej pogląd jest zgodny z linią wykształconą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle spraw z zakresu postępowań konkursowych w administracji publicznej. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, w której dokonano analizy kwestii kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie uchwały komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, stwierdzono, iż poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Czynności te nie są ani rozstrzygnięciami indywidualnymi, decyzjami administracyjnymi lub postanowieniami, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto w uchwale wyjaśniono, że komisja konkursowa jest podmiotem powoływanym doraźnie, w celu wykonania określonej czynności, a zatem nie można też mówić o jego zdolności sądowej. Jeżeli byt prawny komisji jest czasowy, to przyznanie zdolności sądowej wymagałoby wyraźnej regulacji w przepisach prawa, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, oparte bezwzględnie na zasadzie kontradyktoryjności, nie może być skutecznie prowadzone, gdy brak jest podmiotu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia. Skoro więc komisja wykonuje jedynie ad hoc czynności na rzecz administracji publicznej, a żadne przepisy szczególne nie przyznają jej zdolności sądowej, to nie ma ona zdolności występowania przed sądem administracyjnym jako strona, bo taką mogą posiadać jedynie podmioty istniejące w momencie wszczęcia postępowania sądowego. Przy czym brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej jako niespełniającej definicji aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w żaden sposób nie zamyka kandydatowi możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym, a jedynie prawo do obrony zostaje przesunięte w czasie. Powyższe uwagi znajdują odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd stwierdza ponadto, że nawet gdyby przyjąć, że czynność Komisji Konkursowej można zakwalifikować jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to przedmiotowa skarga i tak podlegałaby odrzuceniu jako wniesiona z naruszeniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z akt sprawy wynika, że skarżący już w dniu 12 czerwca 2018 r. wiedział o pozostawieniu jego kandydatury bez rozpoznania. Świadczy o tym treść pisma z tej daty, skierowanego do Przewodniczącego Komisji Konkursowej, w którym skarżący domagał się podania powodu niedopuszczenia jego kandydatury do konkursu. Należy więc przyjąć, że od tego dnia rozpocząłby się bieg 30-dniowego terminu do wniesienia skargi przez skarżącego. Oznacza to, że termin do wniesienia skargi na przedmiotową czynność upływałby w dniu 12 lipca 2018 r. Skarżący wniósł natomiast skargę w dniu 10 sierpnia 2018 r. Jednocześnie Sąd stwierdza, że okoliczności przytoczone w treści skargi na uzasadnienie zachowania terminu nie pozwalają uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego, co umożliwiłoby rozpoznanie skargi. Przy zakwalifikowaniu bowiem czynności Komisji Konkursowej jako czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. brak byłoby podstaw do przyjęcia, że do czasu podjęcia uchwały przez Zarząd Województwa, wniesienie skargi na czynność Komisji Konkursowej jest niemożliwe. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz uwzględniając treść art. 58 § 1 pkt 2 i 5 p.p.s.a., postanowił o odrzuceniu skargi.