IV SAB/Wa 479/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. A. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę. Uzasadnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie Wojewodę [...] (dalej organ) w sprawie o udzielenia zezwolenia na pobyt stały A. A. (dalej skarżący). Skarżący zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie art.8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga; 3. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 4. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154§6 ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 7 maja 2018r. wniósł o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały. Termin rozpoznania niniejszego wniosku upłynął w pierwszej połowie czerwca 2018 roku, a od dnia złożenia wniosku organ nie wydał decyzji w sprawie, nie podjął również żadnych innych czynności zmierzających do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art.36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zawiadomienie zostało skierowane do pełnomocnika dopiero po wniesieniu ponaglenia w sprawie, wtedy też dopiero organ podjął jakiekolwiek czynności zamierzające do rozpoznania wniosku. W ocenie skarżącego zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ w podjął czynności w sprawie, ale — mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie wydał decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniony jest zatem wniosek Skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący bowiem oczekują bez efektu na załatwienie sprawy przez organ od kilkunastu miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w dniu przez skarżącego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelką polską, został wyznaczony termin wydania decyzji na dzień 3 września 2018 r. W dniu 28 maja 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 207 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał 28 czerwca 2018 r. Pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. Komendant Stołeczny Policji poinformował organ o kilkunastu postępowaniach prowadzonych przeciwko cudzoziemcowi oraz wskazał, że powyższe stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 17 lipca 2018 r. organ zwrócił się do Placówki Straży Granicznej [...] - [...], o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sprawie małżonków pod deklarowanym adresem zamieszkania. Pismem z dnia 3 września 2018 r. organ wystąpił do Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej o przesłanie zarejestrowanych wjazdów i wyjazdów cudzoziemca z terytorium Polski. Pismem z dnia 8 października 2018 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego [...] o udzielenie informacji w sprawie zakończonych postępowań karnych przeciwko cudzoziemcowi oraz do Prokuratury Rejonowej w [...] o udzielenie informacji o zakończonych postępowaniach przeciwko cudzoziemcowi przed tym organem. Pismem z dnia 9 października 2018 r. Prokuratura Rejonowa w [...] poinformowała o przekazaniu aktów oskarżenia w pięciu sprawach oraz o wydanych w tych sprawach wyrokach skazujących przez Sąd Rejonowy w [...]. W związku z otrzymaną w/w odpowiedzią organ zwrócił się w dniu 9 października 2018 r. do Sądu Rejonowego w [...] o udzielenie informacji o sposobie zakończenia postępowań karnych prowadzonych przeciwko cudzoziemcowi oraz o przesłanie wyroków skazujących. Pismem z dnia 8 października 2018r. cudzoziemiec został poinformowany o przedłużeniu postępowania w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprawie. W dniu 10 października 2018 r. wpłynęła do organu odpowiedź ze Straży Granicznej w sprawie przekroczeń granicy przez cudzoziemca. W dniu 1 października 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie w sprawie do organu II instancji, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który do dnia złożenia niniejszej skargi nie rozpatrzył ponaglenia w sprawie. W ocenie Wojewody [...], na tym etapie sprawy tj. przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie, gdyż organ oczekuje na uzyskanie odpowiedzi o sposobie zakończenia postępowań karnych prowadzonych w stosunku do cudzoziemca. Uzyskanie powyższych informacji pozwoli ustalić czy pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a w konsekwencji wydanie decyzji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa ze skargi na bezczynność może podlegać rozpoznaniu przez Sąd w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Z kolei w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu, Sąd uwzględnia stan prawny istniejący w dniu orzekania. W treści art. 149 p.p.s.a. ustawodawca wskazał dwa, niezależne od siebie zagadnienia procesowe, tj. bezczynność organu administracji oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność", a także "przewlekłość" zostały zdefiniowane ustawowo w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Zgodnie z powyższą regulacją, wprowadzoną na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), przez bezczynność organu administracji należy rozumieć sytuację, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie bezczynności należy zatem ograniczyć przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej, natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przy wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13 – dostępny j.w.). Bezczynność organu ma miejsce, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy, będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W obowiązującym stanie prawnym, przepis art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. zawiera bowiem normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, powinno być zatem interpretowane ściśle. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek pozostawania w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 – dostępny j.w.). Przede wszystkim zauważyć trzeba, że przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Należy również zwrócić uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie można zarzucić im zbędnej zwłoki bądź opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania. Przesłanką wniesienia ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania jest subiektywne przekonanie strony, że doszło do naruszenia przez organ prowadzący postępowanie dyrektywy załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, ponieważ postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny Oceniając zasadność zarzutu przewlekłości postępowania, należy rozważyć, czy obiektywnie rzecz biorąc, jest możliwe szybsze prowadzenie postępowania w danej sprawie. Organ w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa - zarówno ustawy o cudzoziemcach jak i kodeksu postępowania administracyjnego. Każde kolejne wydłużenie terminu zakończenia sprawy wynikało z konieczności przeprowadzenia, na podstawie art. 207 ustawy o cudzoziemcach, kolejnych czynności wyjaśniających. W toku postępowania organ zwracał się o udzielenie informacji do: 1. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, 2. Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, 3. Komendanta Stołecznego Policji, 4. Placówki Straży Granicznej [...] - [...], 5. Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej, 6. Sądu Rejonowego dla [...], 7. Sądu Rejonowego w [...] 8. Prokuratury Rejonowej w [...] W związku z obfitością materiału dowodowego, szczególnie w zakresie postępowań karnych prowadzonych przeciwko cudzoziemcowi, organ zobowiązany był do prowadzenia szczególnie wnikliwych wyjaśnień, co w sposób oczywisty powodowało przedłużenie trwania postępowania w sprawie. Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za bezzasadne, bowiem w sprawie Sąd nie dostrzegł bezczynności czy przewlekłości w procedowaniu organu. W kontrolowanej sprawie organ podjął szereg niezbędnych czynności wyjaśniających, poinformował cudzoziemca o przedłużeniu postępowania administracyjnego w sprawie, jego przyczynach oraz spodziewanym terminie załatwienia sprawy. Wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają z potrzeby uzyskania informacji o sposobie zakończenia postępowań karnych prowadzonych przeciwko skarżącemu. Mając na uwadze powyższe za niezasadny należy także uznać wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest również dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie wydanie decyzji przez organ nie było możliwe, dlatego brak podstaw do zastosowania tego środka. Mając na uwadze powyższe za niezasadny należy także uznać wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej. Oceniając całokształt działań organu Sąd doszedł do przekonania, że nie nosiły one znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wskazano wyżej, niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było przyczynami niezależnymi od organu. Dlatego Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzenie środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym nie może mieć miejsca. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.