II SA/Gl 749/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Dąbrowie Górniczej na uchwałę Rady Miejskiej w Sławkowie z dnia 3 lutego 2006 r. nr L/348/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1) stwierdza nieważność § 2 pkt 5 – 9, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1, § 15 – 18, § 28 ust. 1 - 7, § 29 ust. 1 – 4 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałej części skargę oddala. Rada Miejska w Sławkowie uchwałą z dnia 3 lutego 2006 r., nr L/348/06, działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz w związku z art.19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 z późn.zm. – dalej u.z.z.w.) uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący w Sławkowie, stanowiący załącznik do uchwały (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2006 r., Nr 36, poz. 1042). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Dąbrowie Górniczej zaskarżając ją w całości. Zarzucono: - obrazę art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez ustalenie w § 2 pkt 5 regulaminu definicji wodomierza, w pkt. 6 wodomierza głównego, w pkt. 7 podwodomierza, w pkt. 8 wodomierza własnego, w pkt. 9 przepływomierza, podczas gdy ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego do definiowania tych pojęć; - obrazę art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez niewskazanie w rozdziale II regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne i odesłanie w tym zakresie do postanowień umowy i pozwolenia wodno – prawnego; - obrazę art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez ustanowienie w §12 ust. 4 regulaminu, iż umowa może zostać zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości, podczas gdy na podstawie przywołanych przepisów Rada Miejska nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji; - obrazę art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 6 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez ustalenie w § 13 ust. 1 regulaminu, iż umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, podczas gdy z powołanego przepisu art. 6 ust. 6 u.z.z.w. nie wynika, aby podjęcie działań w tym zakresie pozostawało do uznania przedsiębiorstwa; - obrazę art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez ustalenie w § 15 do 19 regulaminu zasad rozwiązania umowy, co skutkowało wykroczeniem poza ustawowe upoważnienie Rady Miasta do regulowania tych kwestii w regulaminie, jako akcie normatywnym; - obrazę art. 19 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez nieuzasadnione nałożenie w § 30 ust. 1 i 2 regulaminu na odbiorcę wymagań związanych z przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych w postaci wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z Usługodawcą, w tym projektu i sposobu prowadzenia tych prac, oraz warunków i sposobu dokonania przez Usługodawcę kontroli, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów Rada Miejska nie posiada kompetencji do ustanawiania tego typu regulacji; - obrazę art. 19 ust. 2 w zw. z art. 22 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez nałożenie w § 28 ust. 1 regulaminu na odbiorcę za jego zgodą obowiązku wybudowania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych z własnych środków, podczas gdy przepis art. 31 ust. 2 ustawy nie przyznaje Radzie Miejskiej kompetencji do stanowienia tego typu uregulowań. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący nie wskazał zakresu skargi, w szczególności nie zgłosił wniosków odnoszących się do postulowanego przez niego rozstrzygnięcia Sądu. W § 12 ust. 4 regulaminu chodzi jedynie o uprawdopodobnienie przez odbiorcę usług, że ten faktycznie korzysta z nieruchomości. Rozwiązanie takie ma na celu zapobiegnięcie sytuacji, w której doszłoby do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, co do której przedsiębiorstwo nie posiada jakiejkolwiek wiedzy w zakresie jej faktycznego korzystania z nieruchomości. Przepis § 13 ust. 1 regulaminu odpowiada treścią art. 6 ust. 6 przedmiotowej ustawy. Dopuszcza bowiem zawarcie umowy z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych. Użyty w treści regulaminu zwrot "może" nie oznacza dyskrecjonalnej władzy przedsiębiorstwa w zakresie zawarcia umowy. Wskazuje jedynie, że umowę zawiera się w sytuacji spełnienia ustawowych wymagań, których niespełnienie powoduje niemożność zawarcia umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora w trybie art. 50 § 1 w zw. z art. 53 §3 p.p.s.a. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną i podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała wymaga zaliczenia jej do aktów prawa miejscowego, o czym świadczył art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu z dnia wydawania uchwały). Adresatami są wszystkie podmioty korzystające z usług objętych jej zakresem. Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." Zgodnie z treścią art. 19 ust.1 u.z.z.w. (w brzmieniu na dzień wydawania uchwały) Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei według ust. 2 tego przepisu regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Podzielić należy stanowisko Prokuratora, że doszło do obrazy art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiącej istotne naruszenie prawa, poprzez ustalenie w § 2 pkt 5 regulaminu definicji "wodomierza", w pkt. 6 "wodomierza głównego", w pkt. 7 "podwodomierza", w pkt. 8 "wodomierza własnego", w pkt. 9 "przepływomierza", podczas gdy ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego do definiowania tych pojęć. Nie może być bowiem tak, że definicje z aktu miejscowego miałyby determinować sposób wykonywania ustawy, która zawiera własne definicje (zob. np. art. 2 pkt 15, 19 u.z.z.w.). Prowadziłoby to do różnego sposobu wykonania ustawy przez różne jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od sformułowanych w akcie miejscowym definicji. Doszło również do obrazy art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiącej istotne naruszenie prawa, poprzez ustanowienie w §12 ust. 4 regulaminu, że "Umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości". Rada Miejska nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji. W świetle bowiem art. 6 ust. 4 i 5 u.z.z.w. umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa, o której mowa w ust. 1, jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2018 r., sygn. IV SA/Po 1110/17; wyrok WSA w Szczecinie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Sz 172/18). Brak kryteriów pozwalających na ocenę, czy doszło do "uprawdopodobnienia", czy nie, może z kolei prowadzić do arbitralności działania ze szkodą dla obywatela i nierównego traktowania. Naruszono także art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 6 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, istotnie naruszając prawo, poprzez ustalenie w § 13 ust. 1 regulaminu, iż umowa "może być zawarta" z osobami korzystającymi z lokali znajdującymi się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych. Z powołanego przepisu art. 6 ust. 6 u.z.z.w. nie wynika, aby podjęcie działań w tym zakresie pozostawało do uznania przedsiębiorstwa. Ustawa nie mówi to o "możliwości", ale o obowiązku ("przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę"). Sprzeczne z art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP i stanowiące istotne naruszenie prawa, było ustalenie w § 15 do 18 regulaminu zasad rozwiązania umowy. Doszło bowiem do wykroczenia poza ustawowe upoważnienie do regulowania tych kwestii w regulaminie, jako akcie normatywnym. Kwestia "okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia" jest przedmiotem uregulowania w samej umowie (art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w.). Prokurator co prawda kwestionował także prawidłowość §19 regulaminu, jednak w tym zapisie nie ma mowy o zasadach rozwiązywania umowy, przez co należy domniemywać, że była to omyłka w skardze. Jednocześnie w żaden sposób Prokurator nie wykazał, by §19 regulaminu miał być wadliwy. Doszło także do obrazy art. 19 ust. 2 w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiącą istotne naruszenie prawa, poprzez nałożenie w § 28 ust. 1 – 7 regulaminu na odbiorcę za jego zgodą obowiązku wybudowania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych z własnych środków, podczas gdy przepis art. 31 ust. 2 ustawy nie przyznaje Radzie Miejskiej kompetencji do stanowienia tego typu uregulowań. Za sprzeczną z prawem należy uznać sytuację, w której uchwalony akt prawa miejscowego reguluje kwestie wybudowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przez inwestora, osobę prywatną, ubiegającą się o podłączenie do sieci oraz określa szczegółowe zasady i warunki zawarcia z gminą umowy o przejęcie takich urządzeń. Zapisy uchwały przewidujące na etapie planowania inwestycji obligatoryjne zawieranie umów regulujących tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez gminę urządzeń wybudowanych lub przebudowanych przez odbiorcę, nie mieszczą się w zakresie pojęciowym "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 97/18). Stwierdzono przy tym nieważność całego przepisu, jako że poszczególne jednostki redakcyjne ściśle są z sobą powiązane. Z powyższych powodów sprzeczne z treścią art. 19 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP i stanowiące istotne naruszenie prawa, było także nałożenie § 29 ust. 1 - 4 regulaminu na odbiorcę wymagań związanych z przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych w postaci wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z Usługodawcą, w tym projektu i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobu dokonania przez Usługodawcę kontroli. Na podstawie powołanych przepisów Rada Miejska nie posiada kompetencji do ustanawiania tego typu regulacji. Stwierdzono przy tym nieważność całego przepisu, jako że poszczególne jednostki redakcyjne ściśle są z sobą powiązane. Prokurator w skardze co prawda kwestionował treść §30 ust. 1 i 2 regulaminu, jednak ta jednostka redakcyjna nie posiada ustępów. Na rozprawie zatem Prokurator doprecyzował, że chodziło o §29 ust. 1 i 2 regulaminu. Gdy chodzi o zarzut skargi podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 19 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy i niewskazanie w rozdziale II regulaminu "minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne" należy podnieść, że ustawa nie zawiera definicji "minimalnego poziomu usług" o jakim w tym przepisie mowa. Przy tym, w świetle art. 6 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy również i umowa zawierana pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług powinna m. in. zawierać postanowienia dotyczące ilości i jakości świadczonych usług. Jednocześnie bezpośrednio z samej ustawy i z treści jej art. 5 ust. 1 wynika obowiązujący usługodawcę obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Co więcej, pewne obowiązki ze strony Zakładu zostały dookreślone w §4 Regulaminu. Nie można zatem podzielić argumentu, że brak oczekiwanych uregulowań miałby stać się podstawą stwierdzenia nieważności całego aktu. Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalając (art. 151 p.p.s.a.), jako że pozostałe zapisy mogą samodzielnie funkcjonować. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.